ПОСТАНОВЛЕНИЕ Законодательного Собрания Калужской области № 418 от 18.06.1998
"О "КОНЦЕПЦИИ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПЕРИОД ДО 2000 ГОДА"
Официальная публикация в СМИ:
"Весть", № 168-169, 09.07.1998
Вступил в силу с 18 июня 1998 года (пункт 2 данного документа).
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
18 июня 1998 г. № 418
О "КОНЦЕПЦИИ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПЕРИОД ДО 2000 ГОДА"
Законодательное Собрание Калужской области
ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Согласиться с "Концепцией политики в сфере государственного долга Калужской области на период до 2000 года".
2. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель Законодательного Собрания
В.М.Колесников
Приложение
к постановлению
Законодательного Собрания Калужской области
от 18 июня 1998 г. № 418
КОНЦЕПЦИЯ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ НА ПЕРИОД ДО 2000 ГОДА
1. ХАРАКТЕРИСТИКА СОСТОЯНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
1.1. Общие параметры государственного долга
На 9 января 1998 года государственный долг Калужской области включает в себя обязательств на общую сумму 500814 тыс. рублей (при учете полного объема гарантий по обязательствам других заемщиков и включения в состав долга расходов по его обслуживанию - процентные платежи по кредитам и купонные выплаты по облигационным займам). Максимальный срок исполнения обязательств в составе государственного долга области - 14 лет (последний платеж по кредиту Мирового банка реконструкции и развития по программе АРИС приходится на 2011 год). Отражению в расходной части областного бюджета соответствующих лет подлежат 454740 тыс. рублей (без учета риска неплатежей заемщиков, по обязательствам которых в течение 1995-1997 годов выдавались гарантии).
1.2. Формальная структура государственного долга
В составе государственного долга области представлены все формы долговых обязательств, предусмотренных Законом Калужской области от 20.10.97 № 17-ОЗ "О государственном долге Калужской области". Подавляющую часть обязательств составляют выданные Правительством (Администрацией) Калужской области (далее - Правительство) гарантии по обязательствам третьих лиц - 302980 тыс. рублей (60,5%). Второе место по объему в структуре государственного долга области занимают бюджетные ссуды, полученные Правительством (Администрацией) из федерального бюджета - 177560 тыс. рублей (35,5%). Кредиты (3744 тыс. рублей - 0,7%) и единственный облигационный займ (- 16530 тыс. рублей - 3,3%) занимают в формальной структуре государственного долга по формам обязательств незначительное место.
1.3. Валютная структура государственного долга
Обязательства в иностранной валюте составляют в рублевом эквиваленте (по курсу Московской межбанковской валютной биржи) 46074 тыс. рублей или 9,2% общего объема обязательств в составе государственного долга. Государственный долг в немецких марках - 12750 тыс. (или 42330 тыс. рублей), в долларах США - 623,8 тыс. (или 3743,8 тыс. рублей).
1.4. Временная структура государственного долга
Временная структура государственного долга области представляет одну из центральных проблем политики государственных заимствований. За исключением 1998 года, платежи по обслуживанию и погашению основной суммы долга распределены во времени достаточно равномерно - на 1999-2005 года приходятся сопоставимые суммы обязательств с тенденцией к понижению.
На 1998 год приходится более половины (271105 тыс. рублей - 54,1%) обязательств в составе государственного долга. Без реформирования временной структуры долга в расходной части областного бюджета необходимо предусмотреть 201149 тыс. рублей на обслуживание и погашение основной суммы обязательств в составе государственного долга (около 44,6% собственных доходов областного бюджета в 1998 году).
Указанная сумма расходов областного бюджета 1998 года на обслуживание и погашение государственного долга не предусматривает ситуацию неплатежа по кредитам заемщикам, кредитные обязательства которых были гарантированы Правительством (Администрацией) в 1995-1997 годах. Учитывая крайне неудовлетворительное финансовое состояние сельскохозяйственных организаций, на долю которых приходится подавляющая часть обязательств, по которым были выданы гарантии, сумма платежей из областного бюджета 1998 года может быть увеличена на 45-50 млн. рублей.
Собственно обязательства 1998 года составляют 193885 тыс. рублей.
Основным кредитором области является федеральный бюджет. На этот источник приходится свыше 75% общего объема обязательств в составе государственного долга области.
1.5. Основные выводы
1.5.1. Государственный долг области обладает несовершенной временной структурой. Как отмечалось выше, свыше половины обязательств в его составе, приходящиеся на 1998 год, лягут на расходную часть бюджета этого года огромным грузом. Реструктуризации платежей по обязательствам в составе государственного долга области, приходящихся на 1998 год, является не только ключевой задачей политики в сфере государственного долга, но и одной из центральных задач финансово - бюджетной политики Правительства в целом.
1.5.2. В структуре государственного долга низка доля рыночных форм заимствований - на обязательства по средне- и долгосрочным кредитам и облигационным займам приходится чуть более 5% от всего объема обязательств.
1.5.3. Среди основных кредиторов области в явной или неявной роли по всем формам долговых обязательств был и остается федеральный бюджет. Доля прямых заимствований на рынке капитала низка. Фактическое отсутствие опыта работы Правительства на финансовом рынке, отсутствие кредитной истории и развитой инфраструктуры заимствований являются крупным недостатком системы государственных заимствований области.
1.6. Реструктуризация обязательств в составе
государственного долга области
Настоящая Концепция определяет реструктуризацию обязательств в составе государственного долга области следующим образом:
- изменение формы долгового обязательства;
- изменение временной структуры платежей по обслуживанию и погашению основной суммы обязательства;
- изменение стоимости обслуживания долга (купонные ставки по облигациям, процентной ставки по кредитам и т.п.).
Реструктуризация может производиться по всем или по нескольким из указанных выше направлений. При проведении реструктуризации Правительство исключает возможность одностороннего отказа от исполнения своих обязательств перед кредиторами и будет осуществлять реструктуризацию долговых обязательств исключительно на добровольной основе путем проведения переговоров с каждым из кредиторов.
Реструктуризация будет проводиться Правительством, главным образом, в одной из следующих форм:
- переоформление обязательств иных форм в средне- и долгосрочные облигационные займы;
- изменение существенных условий соглашений об осуществлении заимствований (пролонгация и т.п.).
Проведение реструктуризации обязательств в составе государственного долга области является одной из важнейших задач первого этапа политики в сфере государственного долга области. Реструктуризация должна быть проведена в 1-3 кварталах 1998 года и является временной вынужденной мерой по оздоровлению государственных финансов и повышению кредитоспособности области.
1.7. Причины текущего состояния системы
государственных заимствований
Текущее состояние системы государственных заимствований сложилось под действием, главным образом, двух групп факторов. К объективным причинам следует отнести продолжительный экономический кризис, политическую нестабильность 1992-1995 гг., сохранение в течение длительного периода высокой инфляции и высокого уровня процентных ставок, неудовлетворительное состояние федеральных и региональных государственных финансов (краткий обзор бюджетных ограничений 1993-1997 годов приведен в приложении 2), слабое развитие российского рынка ценных бумаг и его инфраструктуры, территориальные и структурные диспропорции в развитии российского финансового рынка в целом.
Субъективные причины представлены длительным отсутствием региональной нормативно - правовой базы, регулирующей операции в сфере государственного долга, отсутствием системности в осуществлении государственных заимствований, неразвитостью механизмов кредитного мониторинга и контроля субзаемщиков, запаздыванием области с выходом на российский финансовый рынок.
2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
2.1. Целью политики в сфере государственного долга области является обеспечение экономической и бюджетной эффективности государственных заимствований.
2.2. Основные задачи политики
в сфере государственного долга
Для достижения указанной цели Правительство обеспечит решение следующих задач:
- обеспечение нормального функционирования систем экономического прогнозирования и финансово - бюджетного планирования;
- совершенствование временной структуры платежей по имеющимся в составе государственного долга обязательствам, в первую очередь посредством реструктуризации платежей, приходящихся на 1998 год;
- удешевление государственных заимствований области;
- увеличение доли рыночных форм заимствований в составе государственного долга;
- создание современной инфраструктуры осуществления государственных заимствований;
- создание положительной репутации области на российском и международном рынках капитала;
- создание системы мониторинга состояния финансовых рынков, рынка долговых обязательств области, системы контроля финансово - бюджетных рисков.
2.3. Основные принципы политики
в сфере государственного долга
При реализации политики государственных заимствований Правительство будет исходить из следующих принципов:
- принцип финансовой ответственности - Правительство обеспечит безусловное и своевременное исполнения обязательств, возникающих при осуществлении государственных заимствований;
- принцип системности - все заимствования, осуществляемые Правительством, должны соответствовать целям политики в сфере государственного долга и финансово - бюджетным нормативам состояния государственного долга области. Правительство будет избегать внесистемных и внеплановых заимствований, приводящих к диспропорциям временной или формальной структуры долга;
- принцип конкурсности - размещение долговых обязательств рыночного характера, взаимодействие с контрагентами Правительства, осуществляющими обслуживание государственных заимствований, размещение привлеченных в ходе заимствований средств (за исключением средств целевого назначения) будет осуществляться Правительством исключительно на конкурсной основе;
- принцип инвестиционной направленности - привлекаемые в ходе заимствований средства будут использоваться, главным образом, для участия в финансировании эффективных окупаемых проектов в рамках бюджета развития. На настоящем этапе Правительство откажется от практики покрытия заемными средствами (за исключением бюджетных ссуд) текущих расходов областного бюджета;
- принцип гласности - Правительство обеспечит предусмотренную законодательством и необходимую для эффективного функционирования рынка государственных обязательств области степень публичности и информационной прозрачности политики в сфере государственного долга;
- принцип плановости - осуществление государственных заимствований будет проводиться Правительством на основе средне- и долгосрочного экономического и бюджетного планирования, обеспечивающего предсказуемость политики в сфере государственного долга и умеренные риски держателей долговых обязательств.
2.4. Этапы реализации политики в сфере
государственного долга в период до 2000 года
Правительство считает целесообразным проведение политики государственных заимствований в два этапа:
--------------------T----------------------------------------¬
¦ Временные границы ¦ Содержание этапа ¦
¦ этапа ¦ ¦
+-------------------+----------------------------------------+
¦1998 год - первое ¦Совершенствование временной структуры ¦
¦полугодие 1999 года¦платежей по имеющимся долговым ¦
¦ ¦обязательствам, детальная ¦
¦ ¦инвентаризация долговых обязательств, ¦
¦ ¦формирование необходимой нормативно - ¦
¦ ¦правовой базы для осуществления ¦
¦ ¦государственных заимствований, ¦
¦ ¦отработка методологии отражения ¦
¦ ¦операций в сфере государственного долга ¦
¦ ¦в областном бюджете, получение ¦
¦ ¦минимально необходимой кредитной ¦
¦ ¦истории и репутации области на ¦
¦ ¦финансовых рынках, создание основ ¦
¦ ¦инфраструктуры государственных ¦
¦ ¦заимствований, отработка технических ¦
¦ ¦процедур привлечения и размещения ¦
¦ ¦финансовых ресурсов по той или иной ¦
¦ ¦форме долговых обязательств, создание ¦
¦ ¦механизмов мониторинга рынка и контроля ¦
¦ ¦кредитных рисков ¦
+-------------------+----------------------------------------+
¦Второе полугодие ¦Увеличение доли рыночных форм ¦
¦1999 года - ¦заимствований в структуре ¦
¦2000 год ¦государственного долга, расширение ¦
¦ ¦масштабов присутствия области на ¦
¦ ¦российском и выход на международный ¦
¦ ¦рынок капитала, повышение ¦
¦ ¦инвестиционного рейтинга области, рост ¦
¦ ¦доли инвестиционной составляющей в ¦
¦ ¦размещении привлекаемых ресурсов, ¦
¦ ¦переориентация на средне- и долгосрочные¦
¦ ¦заимствования, дальнейшее развитие ¦
¦ ¦инфраструктуры, переход к нормальному ¦
¦ ¦режиму функционирования системы ¦
¦ ¦государственных заимствований ¦
L-------------------+-----------------------------------------
Поэтапная реализация политики в сфере государственного долга позволит обеспечить системность, сбалансированность и последовательность в осуществлении государственных заимствований.
3. ХАРАКТЕРИСТИКА И ПРОГНОЗ ОСНОВНЫХ ФАКТОРОВ ПОЛИТИКИ
В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
Предлагаемая Концепция основана на наиболее вероятном сценарии развития макроэкономической ситуации, конъюнктуры финансовых рынков, социально - политической обстановки и предусматривает возможности ее корректировки с учетом возможного отклонения от принятого за основу сценария развития событий - умеренно - оптимистического (обзор сценариев по отдельным факторам приведен в приложении 3).
3.1. Макроэкономика
3.1.1. Общее состояние государственных финансов
на федеральном уровне
Предполагается, что в сфере государственных финансов Российской Федерации в 1998-2000 годах будет происходить постепенное оздоровление федерального бюджета, будет осуществлена частичная реструктуризация расходов бюджета, уменьшение бюджетного дефицита до 1,5-2% ВВП. Завершится подготовка и начнется проведение структурных реформ (бюджетная реформа, реформа ЖКХ, реформа социальной сферы и военная реформа).
3.1.2. Перспективы экономического роста
Общее состояние экономики Российской Федерации будет характеризоваться преодолением кризисных явлений и постепенным экономическим ростом, начало которого наблюдалось уже в 1997 году (по итогам за 9 месяцев ВВП Российской Федерации составил 101% к соответствующему периоду прошлого года, причем к концу 1997 года происходило ускорение темпов роста). Однако довольно высокие темпы роста в некоторых отраслях будут компенсироваться сохранением депрессивного состояния отдельных секторов экономики. В целом динамика ВВП Российской Федерации может быть представлена по сценарию следующим образом: 1998 - 101%, 1999 - 102%, 2000 - 103-104%.
3.1.3. Налоговая политика
Отставание в проведении налоговой реформы и медленное снижение налоговой нагрузки на экономику будет являться сдерживающим фактором экономического роста. Совершенствование налогового законодательства (разработка и принятие налогового и бюджетного кодексов) позволит стабилизировать налоговую систему лишь к 2000 году. Снижение налоговой нагрузки на субъекты экономики станет одним из основных условий для накопления и привлечения инвестиционных ресурсов в экономику, стабилизирует финансовое положение предприятий, что позволит повысить инвестиционную активность за счет внебюджетных средств.
3.1.4. Денежно - кредитная политика,
состояние внутреннего валютного рынка
Основными направлениями денежно - кредитной политики Правительства Российской Федерации будут являться снижение темпов инфляции до 6-8% в год, стабилизация валютного курса рубля и снижение уровня процентных ставок, что позволит создать условия для наполнения экономики доступными реальному сектору кредитными ресурсами. Прогнозируемый на конец 1998 года валютный курс рубля составит порядка 6,3 рубля за доллар. О достаточно устойчивом курсе рубля говорит тот факт, что Центральный Банк Российской Федерации отказался от наклонного валютного коридора, заменив его горизонтальным, и расширил границы, в которых может варьироваться курс рубля.
3.2. Состояние финансовых рынков
3.2.1. Анализ состояния рынка внутренних
федеральных займов
В течение почти всего 1997 года Правительством Российской Федерации последовательно проводилась политика, направленная на снижение доходности собственных долговых обязательств с целью стимулирования перетока финансовых ресурсов с рынка государственных долговых обязательств на рынок корпоративных ценных бумаг, стабилизацию валютного курса рубля и снижение инфляции. К осени Правительство Российской Федерации вплотную подошло к достижению поставленных целей. Доходность на рынке ГКО снизилась до 15-17% годовых, курс рубля находился в пределах, которые прогнозировались в начале года, а инфляция, как и предполагалось, составила чуть менее 1,5% в месяц. Однако по итогам 1997 года из трех поставленных основных задач удалось выполнить лишь две последних. Разразившийся на мировом финансовом рынке кризис существенно отразился и на российском фондовом рынке, вызвав резкое падение цен на рынке корпоративных ценных бумаг. С целью предотвращения резкого оттока инвестиционных ресурсов с российского рынка была увеличена доходность на рынке внутренних государственных долговых обязательств, вернув котировки государственных долговых обязательств на уровень шести - восьмимесячной давности. В настоящий момент доходность 3-х месячной базисной серии ГКО составляет 26,35% годовых, ставка по полугодовой базисной серии 30,06% годовых ставка по двенадцатимесячной серии ГКО 30,07% годовых. Наблюдавшийся в течение почти всего 1997 года рост цен на корпоративные ценные бумаги российских эмитентов, как и ожидалось, закончился сильным падением котировок, так как не был подтвержден реальными финансовыми результатами кампаний, а был спровоцирован скорее операциями спекулятивных инвесторов.
3.2.2. Анализ ситуации на рынке еврозаймов
российских эмитентов
В 1997 году Российская Федерация в лице федерального правительства, трех субъектов федерации (города Москва и Санкт-Петербург и Нижегородская область) и 10 кампаний вышла на рынок еврооблигаций, разместив 18 займов и осуществив заимствований почти на 7 млрд. долларов США. Размещая еврооблигации, российские эмитенты получили возможность привлекать долгосрочные и сравнительно дешевые финансовые ресурсы. Кредитный рейтинг Российской Федерации (ВВ-), являющийся верхним пределом для рейтингов субъектов федерации и российских кампаний позволяет привлекать средства по ставке на 300-350 базисных пунктов выше ставки казначейских долговых обязательств США с сопоставимым сроком погашения. Однако, несмотря на одинаковый с Российской Федерацией кредитный рейтинг облигации наиболее инвестиционно - привлекательных субъектов федерации уже сейчас пользуются большим доверием инвесторов, чем облигации, эмитентом которых выступило федеральное правительство.
3.2.3. Прогноз развития ситуации на финансовых рынках
Наиболее вероятно, что Правительство Российской Федерации, несмотря на некоторое сокращение все же сохранит значительные объемы заимствований на рынках капитала. Проводимая в настоящее время Правительством Российской Федерации политика, направленная на снижение стоимости заимствований, должна принести свои результаты и стоимость заимствований как на рынке еврооблигаций, так и на внутреннем рынке скорее всего снизится. Перспективной целью на ближайшее время становится достижение средневзвешенной доходности на рынке ГКО около 10% годовых. Если Правительству Российской Федерации удастся с минимальными потерями выйти из разразившегося на мировых финансовых рынках кризиса и безукоризненно рассчитываться по своим долговым обязательствам, то уже в 1998 году кредитный рейтинг Российской Федерации скорее всего будет изменен в сторону увеличения.
Рынки субфедеральных заимствований скорее всего будут развиваться под воздействием складывающейся на федеральном уровне ситуации. Наиболее вероятным представляется существенное расширение числа заемщиков и объемов заимствований, как на внутреннем так и на внешнем рынке (рынке еврооблигаций). Приобретаемый регионами в настоящее время опыт проведения заимствований на рынках капиталов будет использован для расширения деятельности субъектов федерации по привлечению в регионы инвестиционных ресурсов, совершенствования инфраструктуры региональных фондовых рынков и сближения стоимости федеральных и субфедеральных заимствований.
Продолжится интегрирование российского фондового рынка в мировую финансовую систему, что сделает его более зависимым от ситуации на мировом финансовом рынке. В то же время наметившееся в последнее время увеличение роли российских инвесторов на внутреннем фондовом рынке, а также то, что в отличие от развитых рынков, входящих в стадию понижения, российский рынок находится в самом начале роста, приведет к большей независимости развития ситуации на российском фондовом рынке.
Ожидаемый в 1998 году приход на российский рынок крупных негосударственных пенсионных фондов и других крупных институциональных инвесторов должен стать одним из ключевых факторов в развитии российского фондового рынка. Можно с определенной долей уверенности предположить, что обвал российской валюты и развитие ситуации на фондовом рынке по "азиатскому" сценарию Российской Федерации не грозит. Прогнозируемое ведущими фондовыми аналитиками осложнение ситуации на развитых фондовых рынках, дает российскому фондовому рынку шанс наряду с другими развивающимися рынками стать одним из наиболее привлекательных объектов инвестирования капитала.
3.3. Состояние региональной экономики
В период с 1998 по 2000 годы состояние экономики области будет характеризоваться следующими основными показателями:
- стабилизация промышленного и сельскохозяйственного производства и возобновление экономического роста (среднегодовые темпы роста промышленного производства - 4,5%, сельскохозяйственного производства - 2%);
- формирование государственной политики, направленной на поддержку инвестиционной деятельности в Калужской области;
- прекращение спада объемов инвестиций и постепенный рост капитальных вложений;
- постепенное оздоровление государственных финансов области, реструктуризация расходной части бюджета;
- ослабление налоговой нагрузки на экономику области;
- повышение к 2000 году уровня налоговых платежей, собираемых на территории области;
- улучшение состояния платежей и расчетов;
- повышение уровня жизни населения.
3.4. Политические факторы
Политическая ситуация в Российской Федерации будет характеризоваться сохранением существующего баланса сил, постепенной социально - политической стабилизацией с сохранением отдельных рычагов социальной и национальной напряженности, будет происходить медленное укрепление основ федеративного устройства. Основными политическими факторами, оказывающими влияние на стоимость и временные параметры государственных заимствований в области, станут:
- выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (4 квартал 1999 года);
- выборы Президента Российской Федерации (2 квартал 2000 года);
- выборы Губернатора области (4 квартал 2000 года);
- выборы в Законодательное Собрание области (3-4 кварталы 2000 года).
Учитывая склонность инвесторов оценивать указанные события в качестве факторов риска, следует ожидать незначительного удорожания государственных заимствований в эти периоды и ослабление интересов инвесторов к приобретению государственных долговых обязательств. Конкретное влияние факторов будет зависеть от возможности сохранения преемственности политики федеральных и субфедеральных властей.
3.5. Особенности воздействия отдельных факторов
на систему государственных заимствований
При осуществлении политики государственных заимствований Правительство будет учитывать противоречивое воздействие экономической активности государства в некоторых сферах. Увеличение налоговых изъятий, проводимое с целью укрепления собственной доходной базы областного бюджета, может привести к снижению совокупных сбережений, снижению привлекательности инвестиционного бизнеса в области. Рост государственных заимствований может повлечь вытеснение капиталов из частного сектора, что ограничит приток ресурсов, необходимых для масштабного обновления капитала, в реальный сектор экономики. Проведение реформы жилищно - коммунального хозяйства и связанное с ней реформирование системы социальной поддержки малообеспеченных групп населения может отразиться как на состоянии государственных финансов области, так и на состоянии сбережений домашних хозяйств.
4. ИНСТРУМЕНТЫ И МЕХАНИЗМЫ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
4.1. Финансово - бюджетные нормативы
государственных заимствований
Настоящей концепцией устанавливаются основные нормативы, регламентирующие параметры государственного долга Калужской области.
В качестве базиса определения параметров состояния государственного долга устанавливаются собственные доходы областного бюджета Калужской области каждого финансового года.
Подобная практика установления параметров государственного долга обусловлена тем, что средства, предоставляемые из федерального бюджета, являются целевыми и неритмичны по срокам и объемам поступлений, поэтому они не могут учитываться при определении финансово - бюджетных нормативов государственных заимствований.
Правительство будет ориентироваться на следующие нормативы состояния государственного долга Калужской области:
- объем вновь принимаемых долговых обязательств Калужской области на очередной финансовый год отражается в законе об областном бюджете Калужской области на очередной финансовый год и в соответствии со статьей 6 Закона Калужской области "О государственном долге Калужской области" от 20.10.97 № 17-ОЗ не может превышать суммарной величины годовых платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного долга Калужской области и расходов на государственные инвестиции Калужской области по бюджету развития, запланированных в законе об областном бюджете на очередной финансовый год. Руководствуясь данной статьей закона, Правительство будет также ориентироваться на то, чтобы предельный объем вновь принимаемых долговых обязательств не превышал 65% от объема собственных доходов областного бюджета Калужской области, утвержденного в законе об областном бюджете Калужской области на очередной финансовый год;
- при осуществлении заимствований Правительство будет придерживаться такой временной структуры принимаемых обязательств, чтобы расходы на обслуживание и погашение основной суммы государственного долга Калужской области в каждый последующий финансовый год не превышали 15% от объема собственных доходов областного бюджета Калужской области на текущий финансовый год.
Указанные нормативы будут в течение 1998-2000 годов являться основным инструментом планирования операций в сфере государственного долга и распространяются на все виды обязательств, входящие в состав государственного долга Калужской области и принимаемые после утверждения настоящей Концепции.
4.2. Операции по формам долговых обязательств
Прогнозные параметры операций в сфере государственного долга по всем формам долговых обязательств представлены в приложении 1 к Концепции. При определении указанных параметров Правительство исходит из равномерности сроков и объемов как платежей по обязательствам в составе государственного долга, так и предельных объемов вновь принимаемых долговых обязательств, приходящихся на каждый финансовый год. Параметры операций в сфере государственного долга определены с учетом прогноза основных параметров состояния финансовых рынков по умеренно - оптимистическому сценарию и ориентируются на относительно стабильную базу собственных доходов областного бюджета (около 440000-470000 тыс. рублей в течение 1998-2000 годов).
4.2.1. Эмиссионная программа
(выпуск облигационных займов Правительства)
Реализация эмиссионной программы Калужской области в рамках проведения сбалансированной политики в сфере государственного долга Калужской области должна преследовать выполнение следующих задач (в зависимости от этапа реализации):
- снижение нагрузки на областной бюджет, в том числе посредством реструктуризации государственного долга Калужской области;
- привлечение финансовых ресурсов без увеличения налогового бремени на экономику области;
- финансирование инвестиционных проектов на территории области;
- стимулирование становления современного фондового рынка в Калужской области и его интеграции в общероссийский и международный рынок капиталов;
- стимулирование накопления и эффективности частных инвестиций.
В условиях отсутствия собственной кредитной истории, а также необходимого опыта работы Калужской области на рынке долговых обязательств реализация эмиссионной программы Калужской области должна осуществляться в два этапа.
На первом этапе необходимо проведение одного - двух пилотных займов, преследующих следующие цели:
- создание кредитной истории Калужской области;
- получение областью максимально благоприятного кредитного рейтинга;
- создание основ инфраструктуры областных заимствований;
- создание ликвидного вторичного рынка областных долговых обязательств, проработка схем и методов поддержания ликвидности рынка областных облигаций.
Параметры пилотного выпуска областных облигаций на первом этапе должны удовлетворять следующим основным критериям:
- срок обращения - не более одного года;
- объем выпуска - 30 млн. рублей (при проведении пилотного займа нецелесообразно устанавливать значительные объемы выпуска, однако уменьшение объема выпуска до размеров ниже 30 млн. рублей не позволит сложиться ликвидному вторичному рынку облигаций области);
- размещение займа будет осуществлено на внутреннем рынке;
- доходность (% годовых) - доходность на рынке ГКО плюс 4-5% премия за риск;
- по источникам получения дохода и обслуживания долга займ будет носить депозитно - арбитражный (привлеченные средства направляются на проведение операций с другими высокодоходными финансовыми инструментами) или комбинированный характер (часть привлеченных средств направляется на финансирование высокодоходных и быстроокупаемых инвестиционных проектов).
На первом этапе необходимо также решить проблему снижения нагрузки на областной бюджет Калужской области на 1998 год посредством реструктуризации государственного долга Калужской области.
Реализация второго этапа эмиссионной программы будет преследовать следующие цели:
- увеличение сроков и уменьшение стоимости осуществляемых областью заимствований;
- совершенствование инфраструктуры областных заимствований на рынке капиталов;
- направление привлекаемых ресурсов на финансирование перспективных инвестиционных проектов;
- подготовка к осуществлению Правительством заимствований на международных рынках капитала;
- внедрение новых (относительно первого этапа) финансовых инструментов для привлечения ресурсов, поддержания ликвидности рынка долговых обязательств области, страхования финансовых рисков посредством внедрения производных контрактов.
Заимствования, осуществляемые областью на втором этапе реализации эмиссионной программы, должны удовлетворять следующим требованиям:
- срок обращения 2-5 лет (при этом не исключается возможность проведения краткосрочных займов);
- объемы выпусков 30-70 млн. рублей;
- размещение займов будет осуществляться как на внутреннем, так и на внешнем рынках;
- доходность (% годовых) - доходность на рынке ГКО плюс 2-4% премия за риск;
- по источникам получения дохода и обслуживания долга займы будут носить имущественно - доходный характер (привлеченные средства будут направляться на финансирование конкретных самоокупаемых доходных проектов и погашаться доходами от их реализации).
При осуществлении заимствований на рынке капиталов Правительство будет руководствоваться следующими принципами:
- бюджетная и экономическая эффективность осуществляемых заимствований;
- соответствие параметров заимствований требованиям законодательства, прежде всего, нормативам соотношения общего объема государственного долга и предельного годового объема средств, направляемых на обслуживание государственного долга, к объемам собственных доходов областного бюджета;
- диверсификация форм заимствований для обеспечения независимости от совокупности рисков, присущих отдельному сегменту рынка;
- выбор форм проведения займов и определение их параметров на основе системного анализа и мониторинга федерального, субфедеральных и международных рынков капиталов;
- соблюдение оптимального баланса внутренних и внешних заимствований. Увеличение объемов заимствований на внутреннем рынке приводит к эффекту вытеснения частных инвестиций, выражающемуся в росте процентных ставок на рынке ссудного капитала. Избежать вытеснения частных инвестиций на внутреннем рынке позволяет увеличение объема внешних заимствований, однако рост объема внешнего долга обуславливает необходимость наращивания положительного сальдо внешнеторгового баланса, необходимого для обслуживания внешнего долга, и препятствует росту внутренней нормы накопления.
Детализация эмиссионной программы Правительства будет осуществляться в течение бюджетного года с учетом конъюнктуры финансовых рынков, состояния бюджетной сферы и экономической ситуации в регионе и Российской Федерации.
4.2.2. Бюджетные ссуды
Среди форм долговых обязательств бюджетные ссуды должны утратить доминирующее положение, которое они имеют в структуре государственного долга Калужской области в настоящее время. Доля ссуд в структуре государственного долга Калужской области будет сокращаться при постепенном увеличении удельного веса рыночных форм заимствований.
Заимствования в виде бюджетных ссуд являются экономически малоэффективными, несмотря на то, что бюджетные ссуды, как правило, дешевле рыночных форм заимствований. Бюджетные ссуды не носят инвестиционной направленности, так как расходуются по целевому назначению (как правило на решение первоочередных социальных проблем регионов) и ограничены по срокам их возврата пределами бюджетного года.
4.2.3. Предоставление государственных гарантий
Правительства
Предоставление государственных гарантий Правительства будет осуществляться в соответствии с действующим законодательством. Основные параметры предоставления государственных гарантий Правительства на 1998-2000 годы представлены в приложении 1 к Концепции.
4.2.4. Привлечение кредитов Правительством
Правительство будет ориентироваться на привлечение кредитов международных финансовых структур (МБРР, ЕБРР и другие), учитывая наиболее благоприятные условия таких заимствований. Основные параметры привлечения кредитов Правительством в 1998-2000 годах представлены в приложении 1 к Концепции.
4.3. Система контроля и страхования рисков операций
в сфере государственного долга области
При осуществлении и обслуживании государственных заимствований Правительство принимает на себя, с одной стороны, обычные риски деятельности на финансовом рынке, с другой - кредитные риски в случае предоставления займов из средств, привлеченных в ходе осуществления государственных заимствований.
4.3.1. Обычные риски финансовой деятельности
К указанной группе рисков главным образом относятся:
- риск изменения процентных ставок на финансовом рынке (особенно актуален для облигационных займов);
- риск изменения валютных курсов рубля (особенно актуален для обязательств, номинированных в иностранной валюте);
- инфраструктурные риски (риски платежно - расчетных систем, систем регистрации и хранения прав на обязательства и т.д.);
- риски изменения законодательства (представлены в основном непредвиденными изменениями налогового режима инструментов и субъектов рынка или норм финансового права).
Риски финансовой деятельности будут страховаться Правительством посредством купли/продажи производных финансовых контрактов на рискообразующие активы (факторы) - опционных свидетельств, фьючерсных контрактов, свопов. Масштаб и конкретные характеристики применения указанных инструментов страхования будут зависеть от характера и параметров заимствований, конъюнктуры рынка и степени развития рынка производных инструментов.
4.3.2. Кредитные риски
Снижение обычных кредитных рисков Правительства (рисков неисполнения заемщиками своих обязательств перед областным бюджетом) будет осуществляться по следующим направлениям:
- осуществление постоянного кредитного мониторинга и жесткого контроля за использованием средств займа заемщиками на основе современных технологий кредитного контроля;
- предоставление Правительству встречных обязательств заемщиков (залог, поручительства третьих лиц);
- предъявление к заемщикам требований по страхованию имущества и применению адекватных систем страхования рисков их хозяйственной деятельности.
5. РЫНОЧНАЯ ИНФРАСТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ЗАИМСТВОВАНИЙ
Создание современной инфраструктуры осуществления государственных заимствований является приоритетным направлением политики в сфере государственного долга. В силу высокой степени технологичности, усилия Правительства будут сосредоточены, главным образом, на создании и развитии инфраструктуры эмиссионных заимствований.
Эффективная инфраструктура займа предполагает наличие следующих ее элементов.
5.1. Организация и проведение предэмиссионных мероприятий
5.1.1. Проведение маркетинговых исследований
по определению групп потенциальных инвесторов
При выпуске облигационных займов будут определены:
- территориальные сегменты рынка, на которых будут размещаться облигации;
- тип инвестора, на которого рассчитан проектируемый займ;
- финансовое состояние потенциальных инвесторов;
- степень привлекательности выпускаемых облигаций для потенциальных инвесторов и перечень мер, которые могут ее повысить;
5.1.2. Проведение рекламно - информационных кампаний
Рекламно - информационные кампании, направленные на повышение привлекательности ценных бумаг области для потенциальных инвесторов, будут осуществляться следующими методами:
- публикация серии рекламных объявлений в специализированных центральных финансовых и экономических изданиях;
- публикация статей, характеризующих экономическое положение области, состояние государственных финансов, других информационных текстов в авторитетных для потенциальных инвесторов изданиях;
- направление указанной выше информации в крупные отечественные и зарубежные информационные агентства;
- проведение презентаций, пресс - конференций по теме займов;
- организация адресной рассылки рекламно - информационных материалов широкому кругу потенциальных инвесторов.
Основными принципами проведения рекламной кампании станут:
- эффективность;
- минимально возможный объем затрат;
- четкая направленность.
5.1.3. Рейтинговое консультирование и бюджетный аудит
Наличие у Калужской области кредитного рейтинга, являющегося агрегированной оценкой риска инвестирования в ценные бумаги области, существенно повысит доверие инвесторов к осуществляемым областью займам. Предварительный рейтинг одного из ведущих российских рейтинговых агентств должен быть получен до момента выхода ценных бумаг области на открытый рынок. На втором этапе реализации эмиссионной программы область должна добиться получения полноценного рейтинга, который присваивается только тем ценным бумагам, которые свободно обращаются на рынке. Для выхода на внешние рынки заимствований Калужской области предстоит обязательное получение кредитного рейтинга ведущих мировых рейтинговых агентств (Standart & Poors, Moodys Investor Service).
В целях завоевания доверия инвесторов к долговым обязательствам Калужской области крайне важно обеспечить доступ инвесторов к информации о финансовом состоянии области, достоверность которой должна быть подтверждена авторитетным российским или зарубежным аудитором.
5.2. Определение состава и функций участников
облигационных займов
Функции основных участников эмиссионных заимствований могут быть определены следующим образом:
---------------------T----------------------------------------¬
¦ Участник займа ¦ Функции ¦
+--------------------+----------------------------------------+
¦Эмитент - ¦Общее руководство деятельностью всех ¦
¦Правительство ¦участников займа, представление в ¦
¦Калужской области ¦Законодательное Собрание Калужской ¦
¦ ¦области проектной документации займа, ¦
¦ ¦регистрация проспекта эмиссии, ¦
¦ ¦использование средств от размещения ¦
¦ ¦займа, осуществление погашения займа ¦
+--------------------+----------------------------------------+
¦Генеральный ¦Разработка проектной документации займа,¦
¦менеджер займа ¦определение эмиссионной цены реализации ¦
¦ ¦облигаций, организация вторичного рынка ¦
¦ ¦облигаций займа, осуществление контроля ¦
¦ ¦за реализацией займа на всех его этапах ¦
+--------------------+----------------------------------------+
¦Уполномоченный ¦Обслуживание финансовых операций по ¦
¦банк ¦займу ¦
+--------------------+----------------------------------------+
¦Генеральный агент ¦Организация эмиссионного синдиката по ¦
¦по первичному ¦размещению облигаций займа, проведение ¦
¦размещению ¦рекламной кампании, осуществление ¦
¦облигаций займа ¦первичного размещения облигаций займа, ¦
¦(андеррайтер) ¦организация агентской сети по размещению¦
¦ ¦облигаций, перечисление средств от ¦
¦ ¦реализации облигаций на спецсчета ¦
¦ ¦эмитента ¦
+--------------------+----------------------------------------+
¦Регистратор ¦Ведение реестра облигационеров займа ¦
+--------------------+----------------------------------------+
¦Агенты по размещению¦Распространение облигаций займа ¦
+--------------------+----------------------------------------+
¦Платежные агенты ¦Осуществление по поручению эмитента ¦
¦ ¦выплаты доходов облигационерам займа и ¦
¦ ¦погашение облигаций ¦
L--------------------+-----------------------------------------
Данный перечень участников займа не является исчерпывающим. По мере необходимости к участию в проведении займа будут привлекаться совместные менеджеры, специализированные депозитарные организации и другие.
5.3. Торговые и расчетно - депозитарные системы
Неразвитость торговых и расчетно - депозитарных структур в Калужской области сделает необходимым организацию постоянных торгов ценными бумагами области в общероссийских (прежде всего, московских) торговых и расчетно - депозитарных системах. При этом необходимо добиться, чтобы ценные бумаги области котировались одновременно в нескольких торговых системах. Особенно важно открытие торгов облигациями Калужской области в системе ММВБ, так как это позволит обеспечить доступ к инвестированию в ценные бумаги области не только отечественных, но и иностранных инвесторов.
6. ОСНОВНЫЕ ТЕХНИЧЕСКИЕ РАСХОДЫ НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАИМСТВОВАНИЙ
Правительство Калужской области будет исходить из следующего уровня затрат при осуществлении заимствований в рамках политики в сфере государственного долга.
--------------------------------T--------------------------------¬
¦ Налоговые расходы ¦ 0,8% от объема эмиссии ¦
¦ ¦ долговых обязательств ¦
+-------------------------------+--------------------------------+
¦Комиссионные расходы: ¦ ¦
+-------------------------------+--------------------------------+
¦- оплата услуг генерального ¦до 0,5% от объема мобилизованных¦
¦менеджера облигационного займа;¦по займу средств ¦
+-------------------------------+--------------------------------+
¦- оплата услуг ¦до 0,2% общей суммы привлеченных¦
¦уполномоченного банка; ¦средств ¦
+-------------------------------+--------------------------------+
¦- оплата услуг по размещению ¦до 0,5% от общей суммы ¦
¦займа; ¦привлеченных средств ¦
+-------------------------------+--------------------------------+
¦- оплата услуг регистратора; ¦до 1% от стоимости размещенных ¦
¦ ¦облигаций ¦
+-------------------------------+--------------------------------+
¦Расходы на проведение ¦до 1-2% от общей суммы эмиссии ¦
¦информационно - рекламной ¦ ¦
¦кампании ¦ ¦
+-------------------------------+--------------------------------+
¦Расходы на рейтинговое ¦ ¦
¦консультирование: ¦ ¦
+-------------------------------+--------------------------------+
¦- оплата услуг российского ¦до 10 тысяч долларов США ¦
¦агентства; ¦ ¦
L-------------------------------+---------------------------------
Приведенные цифры носят оценочный характер. Реальные затраты определяются путем проведения переговоров между заинтересованными сторонами.
