ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства Калужской области № 272 от 27.12.2001
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ"
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
ПРАВИТЕЛЬСТВО КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
27 декабря 2001 г. № 272
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ
РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ
В целях определения направлений реформирования системы управления региональными финансами на ближайшие годы и участия области в проекте "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне", Правительство Калужской области
ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Утвердить концепцию реформирования региональных финансов Калужской области (прилагается).
2. Контроль за исполнением настоящего Постановления возложить на заместителя Губернатора области Бредихина Л.В.
Вице-губернатор области
В.Ф.Сафронов
Утверждена
постановлением
Правительства Калужской области
от 27 декабря 2001 г. № 272
КОНЦЕПЦИЯ
РЕФОРМИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ
КАЛУЖСКОЙ ОБЛАСТИ
ВВЕДЕНИЕ
Предлагаемая концепция реформирования региональных финансов Калужской области разработана на основе фактической исходной ситуации и приоритетов развития области, с учетом модели, заложенной в материалах Министерства финансов Российской Федерации в рамках Проекта "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне", с целью определения направлений реформирования системы управления общественными финансами на ближайшие годы и участия области во втором этапе Проекта реформирования системы региональных финансов.
Под региональными финансами Калужской области понимается совокупность денежных и имущественных активов, объединяющая:
- консолидированный бюджет области с разделением на областной и местные бюджеты с выделением целевых бюджетных фондов;
- бюджеты государственных территориальных внебюджетных фондов и внебюджетных фондов, созданных в соответствии с федеральным законодательством;
- внебюджетные фонды, созданные и управляемые региональными и местными органами исполнительной власти;
- другие внебюджетные средства, контролируемые органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления;
- имущество, закрепленное за государственными учреждениями Калужской области и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления;
- активы областных государственных и муниципальных унитарных предприятий, доли и пакеты акций хозяйственных обществ, находящихся в государственной собственности Калужской области (далее - государственная собственность) и муниципальных образований.
1. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ, НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ
Основными целями реформирования системы управления региональными финансами Калужской области являются:
- достижение стабилизации бюджетной системы, максимальной мобилизации финансовых резервов для обеспечения дальнейшего социального развития области, повышения качества предоставляемых населению бюджетных услуг и уровня жизни жителей области;
- создание благоприятных условий для экономического развития региона и привлечения инвестиций;
- получение положительных оценок проводимой органами государственной власти области бюджетной политики со стороны налогоплательщиков и населения области.
Для достижения поставленных целей должны быть решены следующие задачи:
- формирование бюджетно - финансовой политики на основе долгосрочных и краткосрочных прогнозов социально - экономического развития, социальных и финансовых норм и нормативов по оказанию бюджетных услуг и сбалансированности областных целевых программ с реальными финансовыми ресурсами;
- обеспечение реалистичности бюджетов, безусловное выполнение обязательств перед бюджетополучателями и кредиторами, сокращение долговых обязательств и нерациональных бюджетных расходов;
- формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям;
- совершенствование нормативной правовой базы организации бюджетного процесса;
- внедрение передовых методов управления государственными и муниципальными финансами, в частности, поэтапный переход к казначейскому исполнению бюджетов, разделение текущих и капитальных расходов, использование среднесрочного финансового и инвестиционного планирования, создание системы управления государственным областным и муниципальным долгами области, конкурентных механизмов и муниципальных закупок;
- инвентаризация (паспортизация) государственного и муниципального имущества;
- независимая оценка рыночной стоимости государственного и муниципального имущества, вовлекаемого в гражданский оборот;
- унификация существующей системы отчетности с международными системами учета и отчетности;
- внедрение современных информационных технологий для управления финансовыми ресурсами региона и формирования единой системы информационного обеспечения бюджетного процесса.
Учитывая задачи реформирования, выделены следующие основные направления реформирования системы управления региональными финансами области:
- приобретение и установка оборудования для системы регионального казначейства;
- обучение персонала работе с казначейскими программными продуктами для ЭВМ;
- погашение кредиторской задолженности бюджетных учреждений по оплате жилищно - коммунальных услуг.
Это позволит:
- повысить эффективность организации бюджетного процесса;
- разработать комплекс мер по повышению эффективности бюджетных расходов;
- обеспечить соблюдение независимых гарантий достоверности информации в сфере общественных финансов;
- совершенствовать систему государственных закупок;
- развить информационную инфраструктуру финансовой системы области.
2. ИСХОДНОЕ СОСТОЯНИЕ
Закон Калужской области "Об областном бюджете Калужской области на 2001 год" был принят 7 марта 2001 года № 18-ОЗ. Закон Калужской области "Об областном бюджете на 2002 год" принят 27 декабря 2001 года № 90-ОЗ.
Политика органов исполнительной власти области в отношении налоговой базы определяется областными законами, которые определяют ставки налогов, критерии для предоставления налоговых льгот.
Только за 2001 год приняты следующие законы:
от 25.11.1998 № 21-ОЗ "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" (в редакции от 30.05.2001 № 51-ОЗ);
от 02.02.2001 № 11-ОЗ "О классификации доходов областного бюджета Калужской области";
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: закон Калужской области "О классификации доходов областного бюджета Калужской области" принят 23.03.2000 г., имеет № 1-ОЗ.
от 21.06.2001 № 51-ОЗ "О сборе на нужды образовательных учреждений, взимаемом с юридических лиц";
от 27.11.2001 № 75-ОЗ "О ставках налога на игорный бизнес и налога на имущество предприятий";
от 03.12.2001 № 82-ОЗ "О льготах по налогам и сборам, зачисляемым в областной бюджет, на 2002 год".
Областной закон о налоговых льготах разрабатывается и принимается ежегодно в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации и Законом Калужской области от 22.06.2000 г. № 21-ОЗ "О порядке предоставления льгот по региональным налогам и сборам".
С целью сокращения задолженности предприятий и организаций области по региональным налогам и сборам Правительством Калужской области приняты постановления от 29.08.2001 г. № 175 "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Калужской области от 30 ноября 1999 года № 139 "О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед областным бюджетом" (в редакции постановления Правительства Калужской области от 21.02.2000 г. № 22) и от 14.11.2001 г. № 231 "О порядке признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по налогам и сборам Калужской области".
Проводимые мероприятия по реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед областным бюджетом не только позволили оздоровить финансовое состояние многих налогоплательщиков, но и обеспечили увеличение доходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований за счет сокращения недоимки по текущим платежам.
Проводится работа по увеличению налогооблагаемой базы для исчисления налога на имущество физических лиц, в 2002 году планируется проведение инвентаризации жилого фонда для целей налогообложения.
В области разработана и принята Программа социально - экономического развития Калужской области на 2001-2004 годы.
Программа носит комплексный характер и представляет собой систему ориентиров социально - экономического развития области и планируемых Правительством области путей достижения указанных ориентиров. Она является документом, обобщающим и координирующим действия органов власти Калужской области, как в экономике, так и в социальной сфере. Программа содержит конкретные производственные, социально - экономические, организационно - хозяйственные мероприятия, увязанные по ресурсам, срокам, исполнителям.
Основными механизмами достижения указанных в программе целевых ориентиров являются: реализация областных целевых программ, осуществление инвестиционных проектов, государственная поддержка развития инвестиционной деятельности и малого предпринимательства, бюджетное кредитование, прямое государственное финансирование и содействие в поиске внебюджетных источников финансирования, осуществление государственных закупок, ценовое регулирование. Т.е. весь комплекс инструментов, находящихся в рамках полномочий Правительства области.
В программе существует достаточно четкое разделение источников финансирования мероприятий программы. Нерыночные отрасли социальной сферы должны финансироваться из бюджета, а большинство программных мероприятий в отраслях рыночного сектора ориентированы на поиск внебюджетных источников финансирования.
Калужская область - регион, получающий значительные дотации из госбюджета. Более 50% получаемой дотации направляется на погашение задолженности и текущую выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, значительная часть дотации расходуется на приобретение топливно - энергетических ресурсов, остальные средства используются для приобретения медикаментов, оплату питания и других социальных выплат. В целях повышения эффективности использования дотаций средства из областного бюджета перечисляются целевым назначением. В 2002 году в области завершится процесс перевода муниципальных образований на казначейскую систему исполнения бюджета. Стимулированию роста внутренних резервов области способствует мобилизация доходов во все уровни бюджетов и сокращение бюджетных расходов.
Мобилизация доходов бюджета будет реализовываться по следующим направлениям:
- разработка законопроектов и проектов нормативно - правовых актов в целях совершенствования собственной доходной базы и приведения системы налогообложения области в соответствие с Налоговым кодексом Российской Федерации;
- дальнейшее проведение мероприятий по обеспечению полноты и своевременности поступления доходов в бюджет и сокращению недоимки (работа с предприятиями - недоимщиками с целью оздоровления их финансового положения, в том числе путем проведения реструктуризации задолженности по налогам в соответствии с законодательством Российской Федерации, повышение уровня собираемости налогов и сборов, усиление контрольных функций в сфере налогообложения);
- повышение эффективности управления государственной и муниципальной собственностью на основе проведения финансово - экономического анализа деятельности предприятий, находящихся в областной и муниципальной собственности;
- принятие действенных мер по увеличению поступления в бюджет области ресурсных платежей. Этому будет способствовать повышение уровня освоения расчетной лесосеки, ужесточение контроля за состоянием расчетов организаций с бюджетами всех уровней при выдаче лицензий на пользование недрами, проведение проверок использования земель и т.п.
Сокращение бюджетных расходов будет производиться за счет реорганизации бюджетных организаций, находящихся в ведении областных органов исполнительной власти, иных получателей бюджетных средств и оптимизации численности работников бюджетной сферы.
Налоговая политика Калужской области
Налоговая политика области направлена на разработку законопроектов и совершенствование нормативно - правовой базы по налогообложению.
Ежегодно принимается закон Калужской области о налоговых льготах на очередной финансовый год. Предоставляемые льготы имеют стимулирующий характер и инвестиционную направленность и предоставляются в части прироста налогооблагаемой базы свыше планового роста, предусмотренного доходной частью бюджета. В результате стимулирующего характера льгот выпадающие доходы областного бюджета незначительны и в 2001 году составили менее 2% от доходной части областного бюджета. Этот показатель соответствует Закону Калужской области "О порядке предоставления льгот по региональным налогам и сборам", в котором установлено, что общая сумма уменьшения собственных доходов областного бюджета в результате предоставления налоговых льгот не должна превышать 5%.
С целью установления оптимальных ставок годовой базовой доходности и корректирующих коэффициентов для отдельных сфер предпринимательской деятельности, перешедших на уплату единого налога, были внесены изменения и дополнения в Закон Калужской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности". Внесенные изменения позволили увеличить доходы бюджета.
Налог с продаж в области не введен.
В соответствии со статьей 59 Налогового кодекса Российской Федерации и принятом на федеральном уровне порядке списания безнадежных долгов по федеральным налогам и сборам, а также в целях урегулирования задолженности по налогам и сборам Калужской области, взыскание которой оказалось невозможной в силу причин экономического, социального или юридического характера, в области разработан и принят порядок признания безнадежными к взысканию и списанию недоимки и задолженности по пеням по региональным налогам и сборам.
Реализация основных направлений налоговой политики позволяет:
- увеличить объемы выпускаемой продукции;
- обновить основные производственные фонды;
- увеличить доходы бюджета области.
Налоговая реформа, осуществляемая на федеральном уровне и направленная на создание равнонапряженного режима налогового бремени для всех налогоплательщиков независимо от ведомственной принадлежности и организационно - правовых форм (отмена и снижение ставок по отдельным налогам, реформирование налогообложения прибыли предприятий и организаций) при одновременном сокращении налоговых льгот, нашла свое отражение и при формировании налоговой политики области.
Приоритетным направлением в региональной налоговой политике предстоящего года является стимулирование технического перевооружения и реконструкции предприятий, инвестиционной активности.
С этой целью государственная поддержка будет оказана организациям, осуществляющим инвестиционную деятельность, в виде предоставления инвестиционных налоговых кредитов.
Кроме того, для реализации основных направлений экономической политики области хозяйствующим субъектам будет оказана государственная поддержка в таких формах как государственные гарантии и налоговый кредит.
В результате реализации системы мер, утвержденных рядом постановлений Губернатора области, в области в 1999-2000 годах наблюдалось снижение доли денежных суррогатов в платежах в бюджет. В 2001 году все платежи в бюджет осуществлялись в денежной форме через счета, открытые органам федерального казначейства.
Недоимка по региональным и местным налогам и сборам колеблется в пределах 10-39 процентов к объему налоговых доходов бюджета. Работа с недоимщиками организована в тесном контакте с федеральными структурами: налоговыми органами, подразделениями службы по финансовому оздоровлению, органами налоговой полиции. В целях исполнения утвержденных бюджетов, а также увеличения денежных поступлений на счета областного бюджета и бюджетов муниципальных образований ежегодно разрабатываются мероприятия, в реализации которых принимают участие департаменты области, территориальные органы федеральных служб. При разработке мероприятий акцент делается на контроле за полнотой и правильностью перечисления доходов на счета областного и местных бюджетов, своевременностью исполнения банками платежных поручений налогоплательщиков, оборотом алкогольной продукции, полнотой учета налогоплательщиков. При Губернаторе области работает постоянно действующая комиссия по укреплению бюджетной и налоговой дисциплины, заседания которой проводятся несколько раз в месяц.
Процедура выдачи лицензий регламентируется федеральным законодательством, постановлениями Губернатора и органов местного самоуправления.
Органы исполнительной власти области предпринимают шаги по улучшению качества управления государственной собственностью. В составе государственной и муниципальной собственности имеются эффективно функционирующие предприятия.
Учет имущества, являющегося областной собственностью
Ключевыми функциями управления являются учет объектов управления и контроль за состоянием этих объектов.
Функция учета осуществляется посредством инвентаризации и ведения реестра государственного имущества Калужской области. На основании полученных данных сформирован информационный массив "Инвентаризация областной собственности", содержащий сведения о местонахождении объектов, их общей и полезной площади, назначении и использовании. При этом стоимость основных средств учитывается и по первоначальной и остаточной балансовой стоимости. Таким образом, имеется возможность получить исчерпывающие сведения о каждом объекте недвижимости, как на бумажном, так и на электронном носителе. В данный момент в базе данных содержатся сведения о 2272 объектах недвижимости.
Финансово - хозяйственная деятельность
функционирующих предприятий
Функция контроля осуществляется через мониторинг финансово - хозяйственной деятельности госпредприятий. Указанная функция реализуется путем формирования информационного реестра показателей финансовой устойчивости и платежеспособности на основе данных квартальной и годовой бухгалтерской отчетности. В целях повышения оперативности и эффективности мониторинга на протяжении последних трех лет используется специально разработанный программный продукт по анализу и оценке финансового состояния предприятий.
К числу наиболее устойчивых в финансовом отношении и платежеспособных госпредприятий можно отнести ГУП "Калугаагрофарм", ГУП "Территориальное агентство по пчеловодству "Калужское", ГП "Ока - Внештерминалкомплекс", ГУП "Типограф", ГП "Малоярославецкая типография", ГУП "Гостиница Приокская", ГУП "Куйбышевская типография", ГП "Кировская типография", ГУП "БОТИ", ГУП "Калужское предприятие железнодорожного транспорта", ГУДП "Кировская автобаза", ГУП "Полиграфремснаб", ГУП "Калугагражданпроект", ГУП "Сухиничская типография", которые имеют не только положительные балансы (то есть получили прибыль), но и наиболее оптимальные показатели, характеризующие различные аспекты хозяйственной деятельности. В целом по итогам 9 месяцев 2001 года 55,9% (от общего количества) государственных предприятий, находящихся в областной собственности, сработали прибыльно.
При департаменте государственного имущества и промышленной политики Калужской области действует балансовая комиссия, которая подводит итоги деятельности государственных (унитарных) предприятий области. В работе комиссии участвуют представители отраслевых департаментов. На основании анализа финансового состояния комиссия готовит предложения по оздоровлению и повышению экономической эффективности деятельности госпредприятий.
В настоящее время в собственности области закреплены пакеты акций 18 акционерных обществ (величиной от 5% до 44%). Из них имеют положительные балансы, то есть по данным бухгалтерской отчетности за 9 месяцев 2001 года получили прибыль, 9 АО, 5 - убыточны, по 4 акционерным обществам сведения отсутствуют (отчетность не представлена).
Наиболее успешно работают ОАО "Колос", ОАО "Раствор", ОАО "Кондровский хлебокомбинат", ОАО "Калужский межрегиональный оптовый продовольственный рынок", ОАО "Калугатопропром", ОАО "СМУ-16", ОАО "Кондровское АТП", ЗАО "Регион - Центр - Экология".
По состоянию на 01.10.2001 г. в областной бюджет перечислено дивидендов на сумму 59619,5 рублей.
Основным направлением деятельности на данном этапе и на ближайшую перспективу является выполнение мероприятий по реализации Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, которые охватывают весь блок вопросов по повышению эффективности использования государственного имущества.
С этой целью предусматривается:
- усиление контроля за эффективным использованием государственной собственности;
- повышение ответственности руководителей предприятий и организаций за результаты управления имуществом;
- капитализация части прибыли на обновление (воспроизводство) основных фондов и, как следствие, увеличение налогооблагаемой базы (рост поступления средств от налога на имущество);
- проведение целенаправленной дивидендной политики через повышение требований к работе представителей государства в органах управления акционерными обществами, пакеты акций которых закреплены в собственности Калужской области;
- реализация неиспользуемого и излишнего государственного имущества, а также подлежащих продаже пакетов акций акционерных обществ;
- продажа находящихся в государственной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений и права аренды земельных участков.
В целях исполнения постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1998 г. № 555 "О мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 5 мая 1998 г. № 495 "О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов", и Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" 21 февраля 2000 года между Правительством Российской Федерации и Правительством Калужской области заключено Соглашение "О мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи бюджету Калужской области".
Соглашения об оздоровлении муниципальных финансов заключены Правительством Калужской области со всеми 45 муниципальными образованиями.
Перечень мер, направленных на оздоровление муниципальных финансов, предполагает:
- обеспечение качественного составления бюджета муниципального образования;
- проведение умеренной политики по привлечению заимствований на финансирование дефицита бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- принятие исчерпывающих мер по наиболее полной мобилизации поступлений доходов в бюджетную систему, в том числе за счет повышения собираемости налогов, сокращения неденежных расчетов, введение по максимальной ставке всех рекомендованных федеральными законами местных налогов и сборов;
- пересмотр порядка предоставления льгот по региональным регулирующим налогам и сборам в части, зачисляемой в бюджет муниципального образования, имея ввиду их максимальное сокращение;
- обеспечение погашения задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы. При этом направлять на указанные цели не менее 50 процентов поступивших собственных доходов и 100 процентов финансовой помощи на возвратной основе, полученной из федерального бюджета на погашение задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы;
- принятие мер к прекращению любых форм зачетов по обязательствам юридических лиц по уплате налогов в бюджет муниципального образования в части регулирующих федеральных налогов, кроме не запрещенных федеральным законодательством;
- обеспечение целевого использования средств областного и федерального бюджетов, предоставляемых муниципальному образованию на безвозвратной и возвратной основах, установив жесткий контроль за прохождением всех финансовых ресурсов;
- проведение работы по уменьшению количества юридических лиц, содержание которых финансируется за счет средств бюджета муниципального образования, и численности работников организаций бюджетной сферы с направлением высвобождающихся средств на выполнение обязательств бюджета муниципального образования;
- приведение условий оплаты труда работников организаций бюджетной сферы, содержание которых финансируется за счет средств бюджета муниципального образования, в соответствие с Единой тарифной сеткой по оплате труда работников бюджетной сферы, а условий оплаты труда муниципальных служащих муниципального образования - с Законом Калужской области "О Едином реестре муниципальных должностей и условиях оплаты труда в органах местного самоуправления Калужской области";
- приведение уровня тарифов на услуги жилищно - коммунального хозяйства и оплаты этих услуг населению в соответствие с федеральными стандартами с учетом реальных доходов населения муниципального образования;
- установление контроля за принятием и оплатой бюджетными учреждениями обязательств, исполнение которых осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования.
Данные меры позволят увеличить доходную базу муниципальных образований, сократить задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, повысить эффективность направления полученных доходов на финансирование расходов, предусмотренных в бюджетах муниципальных образований.
Переход на казначейскую систему исполнения бюджета
13 декабря 2000 года Правительством Калужской области принято постановление № 189 "О казначейской системе исполнения бюджета области". Была создана рабочая группа, разработан план мероприятий и график перехода на казначейское исполнение областного и местных бюджетов через областные финансовые органы. 4 апреля 2001 года с Федеральным государственным имущественным комплексом организации казначейских расчетов Управления делами Президента Российской Федерации заключен договор о внедрении автоматизированной системы управления бюджетным процессом при казначейском исполнении. 17 апреля 2001 года была введена в эксплуатацию "Подсистема по расходам". Этому предшествовало предпроектное обследование бюджетного процесса Калужской области и состояния технического оснащения всех его участников, разработка и утверждение документов по методологическому обеспечению бюджетного процесса (инструкция по организации бюджетного процесса при казначейском исполнении расходов областного бюджета, временный порядок применения рабочего плана счетов бухгалтерского учета и формирования отчетности о казначейском исполнении областного бюджета).
До конца 2001 года все получатели средств областного бюджета Калужской области были переведены на казначейское исполнение через финансовые органы области. Одновременно осуществляется переход на казначейское исполнение и местных бюджетов Калужской области, который планируется завершить к 1 июля 2002 года.
Нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации от федеральных налогов закрепляются максимум на один год. Соответственно у субъектов отсутствует возможность закрепления нормативов распределения регулирующих налогов за бюджетами муниципальных образований на постоянной основе. Вместе с тем на протяжении последних 6 лет нормативы распределения налогов между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований изменялись только в сторону увеличения отчислений в местные бюджеты. Установленные нормативы отчислений соответствуют требованиям Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
Нормативы распределения в Калужской области.
При принятии областного бюджета на 2001 год большая доля регулирующих налогов была предусмотрена в доходах местных бюджетов: налога на прибыль - 90,2%, налога на доходы физических лиц - 75,2%, акцизов - 7,3%, единого налога на вмененный доход - 60%.
В Калужской области, начиная с 2002 года, принципиально меняется политика в области межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения с муниципальными образованиями будут строиться в соответствии с Методикой межбюджетного регулирования и определения объемов финансовой помощи муниципальным образованиям из областного бюджета. Данная Методика представляет собой единую для всех муниципальных образований методологию расчета доходов и расходов местных бюджетов и расчет конкретных объемов дотаций по единой формуле.
Методика межбюджетного регулирования и определения объемов финансовой помощи муниципальным образованиям из областного бюджета (в дальнейшем - Методика) разработана в рамках реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 года № 862 "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах", и постановления Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года".
Финансовая помощь из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Калужской области предоставляется на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных социальных норм муниципальных образований Калужской области, определенных в соответствии с законодательством Калужской области. После принятия на федеральном уровне минимальных государственных социальных стандартов финансовая помощь будет оказываться с целью финансирования минимальных социальных стандартов, ответственность за которые возложена на органы местного самоуправления.
I. Основные требования к межбюджетным отношениям
- применение единых критериев, учитывающих особенности участников межбюджетных отношений;
- обеспечение равенства муниципальных образований при формировании бюджетов, жесткость бюджетных ограничений при их исполнении;
- ясность, прозрачность и гласность межбюджетных отношений.
II. Основные принципы реформирования
межбюджетных отношений
- гарантирование самостоятельности муниципальных образований в принятии решений по формированию доходов и расходов местных бюджетов, отказ от решений, ограничивающих право органов местного самоуправления определять и финансировать бюджетные расходы;
- повышение ответственности органов местного самоуправления перед населением за решения в рамках бюджетного процесса на основе четкого разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетов;
- гарантирование всему населению области равного доступа к социальным услугам;
- легитимность методик формирования межбюджетных отношений и отказ от практики согласования бюджетных параметров.
III. Место Методики в системе межбюджетных отношений
Методика применяется при разработке и рассмотрении законопроекта об областном бюджете на соответствующий год с целью формирования межбюджетных отношений в части нормативов отчислений от федеральных регулирующих налогов в бюджеты муниципальных образований, определения объемов финансовой помощи муниципальным образованиям из областного бюджета.
IV. Общие подходы, реализуемые при разработке Методики
1. Межбюджетные отношения формируются на основе единой для всех муниципальных образований методики, включающей в себя бюджетное регулирование через нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов, дотации.
2. Межбюджетные отношения соответствуют четко разграниченным расходным полномочиям бюджетов.
3. Бюджетное регулирование исходит из баланса доходов и текущих расходов бюджетов муниципальных образований с допущением определенного уровня дефицита бюджетов.
4. Обоснование расходных потребностей муниципальных образований базируется на численности потребителей бюджетных услуг, предоставляемых муниципалитетами, и социальных минимальных нормах муниципальных образований Калужской области (до установления минимальных государственных социальных стандартов на федеральном уровне).
5. Доходные источники муниципальных образований рассчитываются на основании показателей социально - экономического развития муниципальных образований на соответствующий год.
V. Формы межбюджетных отношений.
Фонд финансовой поддержки
муниципальных образований Калужской области
1. В соответствии с существующей Методикой межбюджетные отношения формируются в форме отчислений от федеральных регулирующих налогов и финансовой помощи муниципальным образованиям в виде дотации на покрытие текущих расходов и субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.
2. Нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов в бюджеты муниципальных образований устанавливаются с учетом действующего налогового и бюджетного законодательства, исходя из следующих приоритетов:
- сумма расчетных объемов собственных доходов должна максимально обеспечивать покрытие совокупного расчетного объема расходов муниципальных образований;
- расчетный объем доходов областного бюджета должен обеспечивать покрытие расходов областного бюджета и формирование Фонда финансовой поддержки муниципальных образований.
3. В целях реализации межбюджетных отношений в форме финансовой помощи за счет доходов областного бюджета формируется Фонд финансовой поддержки муниципальных образований.
VI. Определение объема собственных доходов
муниципальных образований
Доходы бюджетов муниципальных образований области рассчитываются на основании показателей социально - экономического развития на 2002 год и предполагаемого изменения федерального налогового и бюджетного законодательства. В расчетах используются отчетные данные о собственных доходах бюджетов муниципальных образований за 2000 год, приведенные в условия 2002 года; отчет налоговой инспекции о налогооблагаемой базе по отдельным видам налогов; отчеты налоговых органов о задолженности по отдельным видам налогов.
VII. Определение расчетного объема расходов
муниципальных образований
Расчетные объемы расходов муниципальных образований для межбюджетного регулирования и определения объемов финансовой помощи муниципальным образованиям из областного бюджета рассчитываются на основании минимальных социальных норм муниципальных образований Калужской области по следующим отраслям бюджетной сферы:
- содержание органов местного самоуправления;
- правоохранительная деятельность;
- жилищно - коммунальное хозяйство;
- образование;
- культура и искусство;
- средства массовой информации;
- здравоохранение;
- физкультура и спорт;
- социальная политика.
Кроме того, учитываются расходы на сельское хозяйство, содержание государственной противопожарной службы, топливную промышленность, транспорт, содержание райгорвоенкоматов, гражданскую оборону, возмещение расходов по доставке товаров первой необходимости в сельские магазины, реализацию Федерального закона "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным Кавалерам Ордена Трудовой Славы".
Расчетный объем расходов муниципальных образований определяется как сумма расчетных объемов расходов по отраслям бюджетной сферы и видам расходов, закрепленных за бюджетами муниципальных образований, и может быть уменьшен или увеличен в соответствии с возможностями консолидированного бюджета Калужской области путем применения единого для всех муниципальных образований корректирующего коэффициента.
В целях обеспечения граждан общедоступными и бесплатными социально - культурными, жилищно - коммунальными и другими услугами, финансируемыми за счет бюджетов муниципальных образований, и выравнивания уровня обеспеченности муниципальных образований принят Закон Калужской области от 20 апреля 1999 года № 7-ОЗ "О временных минимальных социальных нормах муниципальных образований Калужской области" (новая редакция от 3 декабря 2001 года № 83-ОЗ). Систему социальных норм образуют:
- базовые значения социальных норм, выражающие минимальную годовую стоимость услуги в расчете на одного жителя муниципального образования, по категориям;
- корректирующие коэффициенты, применяемые для учета особенностей географического положения, уровня развития инфраструктуры и социально - экономического развития отдельных муниципальных образований.
Бюджеты муниципальных образований составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, осуществляемых по социальным нормам. До обеспечения финансирования расходов, осуществляемых по социальным нормам, в проекты соответствующих бюджетов не включаются (при исполнении утвержденных соответствующих расходов не финансируются) дополнительные расходы, если не обеспечено финансирование и исполнение смет расходов по социальным нормам. Базовые исходные данные для формирования расходной части бюджетов муниципальных образований по социальным нормам на очередной финансовый год устанавливаются на основе данных государственной статистики.
VIII. Расчет Фонда финансовой поддержки
муниципальных образований
Для расчета объема финансовой помощи из областного бюджета в Фонде финансовой поддержки муниципальных образований Калужской области и расчетных расходов определяющим показателем является численность постоянно проживающего на территории муниципального образования населения по данным Калужского областного комитета государственной статистики на 1 января текущего года.
Расчет Фонда финансовой поддержки муниципальных образований Калужской области определяется по двум критериям:
- если собственные доходы местного бюджета на одного жителя муниципального образования ниже совокупных собственных доходов местных бюджетов на одного жителя области (далее - на выравнивание доходов на одного жителя);
- если расчетный объем расходов больше суммы расчетного объема собственных доходов, скорректированного на норму дефицита бюджета муниципального образования (далее - на покрытие расчетного объема расходов).
1. Объем финансовой помощи на выравнивание доходов определяется по формуле:
Ф (дох) = [Дд/ж - Д (д/ж)] x N
jмо jмо jмо(нас)
где
Ф (дох)
jмо
- объем финансовой помощи на выравнивание доходов;
01
Дд/ж = сумма РОД / сумма N
мо jмо
- совокупные доходы местных бюджетов на одного жителя области (как частное от суммы расчетных объемов собственных доходов муниципальных образований и количества жителей области);
01
Д (д/ж) = РОД / N
jмо jмо jмо
- собственные доходы местного бюджета на одного жителя муниципального образования (как частное от расчетного объема собственных доходов и количества жителей муниципального образования);
№ (нас)
jмо
- количество жителей муниципального образования.
2. Объем финансовой помощи на покрытие расчетного объема расходов определяется по формуле:
Ф (рас) = РОР - [РОД x 1,1], где
jмо jмо jмо
Ф (рас)
jмо
- объем финансовой помощи на покрытие расчетного объема расходов;
РОР
jмо
- расчетный объем расходов муниципального образования;
РОД
jмо
- расчетный объем доходов муниципального образования;
1,1 - норма дефицита
3. Суммарный объем финансовой помощи по муниципальным образованиям определяется по формуле:
Ф = Ф (дох) + Ф (рас)
jмо jмо jмо
На основе суммарного объема финансовой помощи определяется доля муниципального образования в Фонде финансовой поддержки муниципальных образований Калужской области по формуле:
Дл = Ф / сумма ФП x 100, где
jмо мо
Дл
- доля муниципального образования в Фонде финансовой поддержки муниципальных образований Калужской области
Ф
jмо
- суммарный объем финансовой помощи по муниципальному образованию
сумма ФП
мо
- суммарный объем финансовой помощи по всем муниципальным образованиям
Объем дотации муниципального образования в Фонде финансовой поддержки муниципальных образований Калужской области определяется в соответствии с долями каждого муниципального образования по формуле:
Оф = Дл x ФФПМО, где
jмо
Оф
jмо
- объем, финансовой помощи муниципального образования
ФФПМО
- Фонд финансовой поддержки муниципальных образований Калужской области, предусмотренный в проекте областного бюджета на 2002 год.
В областном бюджете консолидирован территориальный дорожный фонд. Проведена инвентаризация и учет получателей внебюджетных средств в отношении учреждений, финансируемых из областного бюджета и представляющих отчетность в финансовые органы.
Формирование областного бюджета с выделением текущих и капитальных расходов производится в Калужской области с 1996 года.
Параметры областного бюджета соответствуют ограничениям, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации. Дефицит областного бюджета не превышает 15 процентов от объема собственных доходов. Общий объем долга не превышает доходы областного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Расходы на обслуживание долговых обязательств не превышают 15 процентов от расходов бюджета.
При планировании операций в сфере государственного долга Правительство Калужской области будет ориентироваться на выступление в качестве гаранта по обязательствам третьих лиц лишь в исключительных случаях, принимая во внимание качество обеспечения обязательств заемщиков перед Калужской областью и их платежеспособность.
Выделение социальной помощи в Калужской области
Адресная система выделения и распределения социальной помощи в нашей области начала формироваться с 1992 года, когда в структуре областного бюджета появился областной фонд поддержки семьи (распоряжение администрации области от 24.12.91 г. № 334-р). Согласно положению о нем, средства этого фонда расходуются на оказание помощи семьям, попавшим в критическую ситуацию, пострадавшим от стихийных бедствий и несчастных случаев, многодетным и малообеспеченным семьям, детям - сиротам и детям - инвалидам.
Однако в связи с крайней ограниченностью средств и возраставшим год от года количеством потенциальных получателей и претендентов на оказание помощи одного этого источника стало явно недостаточно. С этой целью с 1994 года стала разрабатываться и утверждаться областная целевая программа "Детство", а в настоящее время - программа "Семья и дети (2001-2003 годы)". В ее состав включены подпрограммы: "Дети - инвалиды", "Дети - сироты", "Многодетные семьи", "Одаренные дети". В каждой из них есть мероприятия по оказанию адресной социальной помощи семьям, имеющим несовершеннолетних детей.
Вся работа по реализации этих направлений строится на одном общем принципе - строгой адресности и направленности на конкретного человека или конкретную семью. Механизм выделения и распределения средств отработан с учетом Федерального закона от 17.07.99 г. № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи". В департаменте социальной политики области создана комиссия (с участием представителей других департаментов), только на основании решения которой выделяются финансовые средства на эти цели. Согласно положению, адресная материальная помощь выделяется семьям, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума.
В последние годы в области принято несколько законодательных актов, совершенствующих региональную семейную политику, в том числе Закон "О статусе многодетной семьи в Калужской области и мерах ее социальной поддержки". Статья 6 данного Закона определяет право на льготы и пособия, которые предоставляются только в случае, когда среднедушевой доход семьи не превышает прожиточный минимум, установленный по области.
В 2001 году на программу "Семья и дети", реализацию областного закона о многодетных семьях и в фонд поддержки семьи выделено около 6 млн. руб. из областного бюджета, средства направлены непосредственно в семьи либо на адресную социальную поддержку детей области.
Реализация мероприятий областной программы "Семья и дети" способствует, прежде всего, снижению напряженности в семьях, оказавшихся в сложной жизненной ситуации. Сорок пять тысяч особо уязвимых семей области (а в них - более 70 тысяч детей) получили в рамках исполнения этой программы в 2001 году регулярную и разностороннюю социальную помощь в виде адресной материальной помощи, оплаты лечения, жилищно - коммунальных услуг, дополнительных пособий, социальных стипендий одаренным детям и молодежи, путевок в оздоровительные учреждения и других мер необходимой семьям адресной социальной поддержки. Безусловно, этого для решения всех проблем семьи крайне недостаточно, основная нагрузка в части социальной поддержки малоимущих граждан ложится на администрации муниципальных образований.
Бюджетные инвестиции
Из общего числа муниципальных образований инвестиционные расходы в своих бюджетах выделяют 81% муниципальных образований. В то же время на капитальное строительство средства муниципальных бюджетов направляют только 38% МО. Основной объем бюджетных инвестиций в расходах МО направляется на капитальный ремонт (доля этой составляющей - 58%).
Расходы на капитальные вложения в бюджетах муниципальных образований занимают 2% от общей суммы расходов и планируются в основном в бюджетах муниципальных образований, не имеющих дотации из областного бюджета.
Инвестиционные расходы муниципальных образований имеют социальный характер, т.е. основной объем средств - 95,1% - направляется на объекты непроизводственного назначения, в том числе на строительство и капитальный ремонт жилья (35,8%); объектов соцкультбыта и инженерной инфраструктуры (59,3%).
Органы местного самоуправления несут ответственность за эффективное использование средств областного бюджета в соответствии с действующим законодательством.
Нормативный правовой акт, регламентирующий единую структуру документа по распределению бюджетных инвестиций в муниципальных образованиях и в области, в настоящее время отсутствует. На каждом уровне - областном, муниципальном - формируются такие документы, как: "Перечень объектов капитального строительства и капитального ремонта", "Инвестиционная программа", "Программа социально - экономического развития МО", в которых указано распределение бюджетных средств по отраслям и объектам.
Расчеты между бюджетом области и естественными монополиями
Во исполнение постановлений Правительства Российской Федерации от 04.04.2000 г. № 296 "Об утверждении порядка взаимодействия главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, РАО "ЕЭС России", ОАО "Газпром" и их дочерних и зависимых обществ по осуществлению контроля за своевременной оплатой потребления электрической и тепловой энергии и газа", 23.05.2001 г. № 408 "О мерах по обеспечению устойчивого снабжения топливом и энергией отраслей экономики и населения в осенне - зимний период 2001-2002 годов" для потребителей, финансируемых за счет средств областного и муниципальных бюджетов, установлены лимиты потребления топливно - энергетических ресурсов в натуральном и стоимостном выражении, которые обеспечивают нормальную жизнедеятельность этих учреждений.
Исходя из установленных лимитов на топливно - энергетические ресурсы, согласно экономической классификации расходы на эти цели внесены отдельной строкой в областной бюджет и бюджеты муниципальных образований. Кроме того, в целях реструктуризации задолженности за потребленные энергоресурсы в консолидированном бюджете области предусмотрено выделение средств на погашение задолженности за потребленную электрическую энергию в размере 100,0 млн. рублей.
Ведется еженедельный мониторинг потребления энергоресурсов и расчетов за них учреждениями, финансируемыми за счет средств областного и муниципальных бюджетов.
Эти мероприятия позволили в 2001 году снизить текущую задолженность за потребленные энергоресурсы потребителей, финансируемых за счет средств муниципальных бюджетов, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.
По состоянию на 01.11.2001 г. общая задолженность учреждений, финансируемых за счет средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, за потребленную электрическую энергию в сумме 62,7 млн. руб. ликвидирована.
Однако острой проблемой остаются расчеты предприятий коммунальной энергетики с ОАО "Калугаэнерго".
Принимаются меры по направлению полученных из федерального бюджета средств (в размере 53,7 млн. рублей) на погашение задолженности предприятий коммунальной энергетики за потребленную электрическую энергию.
Кроме того, в целях оздоровления финансовой ситуации в жилищно - коммунальной сфере проводится подготовительная работа по инвентаризации бюджетов и существующей задолженности перед поставщиками энергоресурсов, товаров, работ и услуг с последующим ее погашением областной и муниципальной собственностью.
По ряду предприятий жилищно - коммунального комплекса утверждены и действуют соглашения и графики погашения долгов за поставленные тепло-, электроэнергию, газ, воду.
В настоящее время завершена работа по установлению лимитов потребления ТЭР на 2002 год для организаций, финансируемых за счет средств бюджетов муниципальных образований и областного бюджета.
Ситуация с оплатой жилищно - коммунальных
услуг населением
В Калужской области действует Программа реформы жилищно - коммунального хозяйства, принятая постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 10.04.99 г. № 333. В соответствии с Программой в области до 2008 года поэтапно проводятся мероприятия по оздоровлению отрасли ЖКХ, главное из которых - постепенное доведение доли платежей населения до 100% от затрат на их оказание.
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: постановление Правительства РФ № 333 "О программе "Реформа жилищно - коммунального хозяйства на территории Калужской области" принято 10.04.99 г.
Концепцией реформы жилищно - коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренной указом Президента Российской Федерации от 28.04.97 г. № 425, на 2001 год было предусмотрено установление платы за жилищно - коммунальные услуги, оказываемые населению, на уровне не выше 80% от затрат на их оказание, а уровень платежей граждан за жилищно - коммунальные услуги не должен был превысить 22% от совокупного семейного дохода. Фактически в 2001 году в области уровень платежей граждан за жилищно - коммунальные услуги не превышает 62,5% от затрат на их оказание, а сумма платежей не превышала в среднем 10,2% от среднедушевого дохода. Таким образом федеральные стандарты перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг не были соблюдены.
Правительством Калужской области принято постановление от 20.11.2001 № 234 "О проекте закона Калужской области "О внесении изменений и дополнений в программу "Реформа жилищно - коммунального хозяйства на территории Калужской области", предусматривающее изменение уровней платежей граждан в процентах к затратам на содержание и ремонт жилищного фонда и оказание коммунальных услуг, начиная с 2002 года, в размерах:
2002 год - 80%
2003 год - 90%
2004 год - 100%
и изменение величины максимально допустимой доли собственных расходов семьи в процентах от совокупного семейного дохода в размерах:
2002 год - 20%
2003 год - 22%.
В области еще существует практика перекрестного субсидирования и межмуниципального кредитования.
В настоящее время перекрестное субсидирование сохраняется в тарифах на услуги общественного транспорта, систем водоснабжения и канализации, электроэнергетики, газоснабжения. Незамедлительная ликвидация перекрестного субсидирования в этих отраслях на территории области потребует либо выделения из областного бюджета Калужской области 800 млн. рублей в год для возмещения убытков от предоставления установленных Федеральным Собранием Российской Федерации и Президентом Российской Федерации многочисленных льгот, либо вызовет необходимость значительного повышения тарифов для населения.
Во многих муниципальных образованиях плата за жилищно - коммунальные услуги устанавливается ниже уровней, предусмотренных Программой реформирования жилищно - коммунального хозяйства в области.
С целью обеспечения роста сбора платежей с населения, контроля за расходованием средств, значительного сокращения сроков поступления денежных средств от плательщиков коммунальным предприятиям, консолидации и оптимизации финансовых потоков, снижения непроизводительных расходов коммунальных предприятий в части работы с населением созданы единые расчетно - кассовые центры. В службах заказчика и в жилищно - коммунальных предприятиях внедрена единая система сбора и начислений коммунальных платежей и учета информации об оплате за жилищно - коммунальные услуги.
Применяемая система позволяет муниципальным образованиям поднять уровень сбора платежей с населения, увеличить пополнение бюджетов муниципальных образований "живыми" деньгами, а также сократить время поступления денежных средств от плательщика коммунальным предприятиям.
Ценовое регулирование в отношении
естественных монополий, существующие ценовые
ограничения по группам товаров и услуг
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, постановлением Правительства Калужской области от 11.09.2001 № 180 "Об утверждении Концепции ценовой политики в Калужской области на 2001-2004 годы" на территории Калужской области осуществляется государственное регулирование цен (тарифов) на следующие виды продукции (услуг):
- газ природный, реализуемый населению и жилищно - строительным кооперативам;
- газ сжиженный, реализуемый населению для бытовых нужд (кроме газа для заправки автотранспортных средств);
- электроэнергия и теплоэнергия, тарифы на которые регулируются региональными энергетическими комиссиями;
- топливо твердое, топливо печное бытовое и керосин, реализуемые населению;
- перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении (кроме железнодорожного транспорта);
- ритуальные услуги;
- услуги систем водоснабжения и канализации;
- торговые надбавки к ценам на лекарственные средства и изделия медицинского назначения;
- наценки на продукцию (товары), реализуемую на предприятиях общественного питания при общеобразовательных школах, профтехучилищах, средних специальных и высших учебных заведениях;
- торговые надбавки к ценам на продукты детского питания (включая пищевые концентраты);
- перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутриобластным и межобластным (межреспубликанским в пределах Российской Федерации) маршрутам, включая такси;
- перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях и речным транспортом в местном сообщении и на переправах;
- перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации и при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет бюджета Калужской области;
- ветеринарные услуги, оказываемые владельцам (физическим лицам) животных, продуктов животноводства и других видов продукции, подконтрольной ветеринарной службе;
- социальные услуги, предоставляемые населению государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания;
- транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно - правовой формы за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта;
- работы по паспортизации и плановой технической инвентаризации жилых строений и жилых помещений;
- на платные услуги, оказываемые Федеральным государственным учреждением государственной семенной инспекцией Калужской области и районными (городскими) государственными семенными инспекциями.
Долговая политика, резервы на покрытие долгов
В части учета текущих долговых обязательств органы власти области располагают всей необходимой информацией по долговым обязательствам областного бюджета, объему кредиторской задолженности и задолженности внебюджетных фондов. В области ведется регистрация кредитных договоров областных государственных унитарных предприятий.
Оценка результативности и эффективности
бюджетных расходов
Расходы консолидированного бюджета Калужской области за 2000 год составили 5168 млн. рублей или возросли по сравнению с 1999 годом в 2 раза. Бюджет области имеет социальную направленность. Из общей суммы расходов 1925 млн. рублей, или почти 40% направлено на социальную сферу. По сравнению с 2000 годом расходы на социальную сферу возросли на 144,4%.
Расходы на жилищно - коммунальное хозяйство в целом по области по сравнению с 1999 годом возросли в 3,2 раза и составили 1314 млн. рублей. Расходы на транспорт составили 124 млн. рублей, или возросли на 159%. Расходы на промышленность, энергетику и строительство возросли с 9 млн. рублей в 1999 году до 26 млн. рублей в 2000 году, рост составляет почти 300%.
Из общей суммы расходов на оплату труда и начисления на оплату труда было направлено 1054 млн. рублей, или 20,4%. Данные расходы выросли по сравнению с прошлым годом на 133,6%.
Капитальные расходы в целом по области составили 401 млн. рублей, из них расходы на капитальное строительство - 197 млн. рублей, рост по сравнению с 1999 годом в 2 раза.
Расходы областного бюджета в 2000 году составили 2738 млн. рублей, или рост по сравнению с 1998 годом в 2,4 раза, а по сравнению с 1999 годом в 2,8 раза.
Расходы на здравоохранение составили 246 млн. рублей, или возросли по сравнению с 1999 годом на 95,2%, расходы на социальную политику составили 184 млн. рублей, или возросли на 37,3%, на образование - 154 млн. рублей, или возросли на 21,3%.
Из общей суммы расходов расходы на оплату труда и начисления на оплату труда составили 297 млн. рублей против 209 млн. рублей в 1998 году и 147 млн. рублей в 1998 году или возросли соответственно в 1,4 и в 2,0 раза.
Трансферты населению возросли с 57 млн. рублей в 1998 году до 153 млн. рублей в 2000 году. Прочие текущие расходы составили 1437 млн. рублей, или возросли против 1998 года в 2,7 раза.
Капитальные расходы составили 138 млн. рублей, из них расходы на капитальное строительство - 93 млн. рублей. Эти расходы возросли по сравнению с 1999 годом на 72,5%, а по сравнению с 1998 годом - в 3 раза.
Контрольные функции за использованием
средств областного бюджета
Мобилизация доходов в областной бюджет и целевое использование средств, выделяемых из областного бюджета, находится под постоянным контролем Правительства Калужской области.
В целях увеличения поступления доходов в консолидированный бюджет области 15 января 2000 года Губернатором области были утверждены мероприятия по обеспечению полноты и своевременности поступления доходов в бюджеты и сокращению недоимки. В рамках выполнения этих мероприятий были проведены проверки в ряде муниципальных образований области. Главам муниципальных образований направлены соответствующие предложения по увеличению поступления доходов в местные бюджеты.
Департаментом финансов и бюджета области постоянно проводится работа по осуществлению контроля за целевым и рациональным использованием средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований.
По результатам проведенных ревизий и проверок установлены факты финансовых нарушений в использовании бюджетных средств в учреждениях и организациях областного бюджета и в муниципальных образованиях, а также неэффективное использование (временное отвлечение) бюджетных средств в проверяемых учреждениях.
В ряде муниципальных образований проверено целевое использование трансферта из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Фактов использования трансферта не по целевому назначению не установлено.
Работа департамента финансов и бюджета области в сфере информатизации финансовой системы проводится в плане материально - технического развития и совершенствования программного обеспечения. Первое направление включает внедрение и обслуживание современной вычислительной техники, администрирование и модернизацию локальной вычислительной сети департамента, использование современных технологий электронной почты для финансовой системы области, обслуживание, ремонт и профилактику технических средств.
Системное и прикладное программное обеспечение развивается путем перехода на операционную среду Windows 2000, внедрения усовершенствованного прикладного программного обеспечения автоматизации формирования и исполнения бюджета, предусматривающей казначейскую систему исполнения, переработки имеющихся приложений для среды DOS в приложения для Windows и создания Intranet-сети департамента финансов и бюджета области.
3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ
3.1. Бюджет и бюджетный процесс
3.1.1. Система планирования и утверждения бюджетов
Цели и ориентиры реформирования
Процедура принятия закона Калужской области об областном бюджете Калужской области на соответствующий финансовый год проводится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Калужской области от 25 сентября 1998 года № 14-ОЗ "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Калужской области".
Бюджетный процесс в области протекает в соответствии с нормами, установленными федеральным и областным бюджетным законодательством, и включает в себя стадии по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.
Работа над формированием бюджета на очередной финансовый год начинается уже в мае текущего года с выработки основных направлений бюджетной и налоговой политики Калужской области на предстоящий финансовый год. Затем разрабатывается прогноз социально - экономического развития области, на основе которого составляется прогноз консолидированного бюджета области и проект областного бюджета. Основные параметры областного бюджета рассматриваются на заседании Правительства области, одновременно проводится согласование исходной базы доходов и расходов с муниципальными образованиями.
Бюджетное послание Губернатора области на очередной финансовый год формируется в соответствии с Законом Калужской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Калужской области" и представляет собой целый пакет документов, в том числе проект закона об областном бюджете, цифровую и аналитическую части проекта бюджета с необходимыми пояснениями и обоснованиями.
После направления в Законодательное Собрание области Бюджетное послание рассматривается в профильных комитетах Законодательного Собрания области, на депутатских слушаниях и на сессии Законодательного Собрания. В ходе обсуждения проекта закона об областном бюджете, как правило, поступает множество поправок, которые тщательным образом прорабатываются Правительством области совместно с редакционной комиссией Законодательного Собрания области.
Контроль за исполнением бюджета осуществляется в течение финансового года.
В соответствии с Законом Калужской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Калужской области" в области будет продолжена работа по разработке Программ социально - экономического развития области на среднесрочную перспективу с учетом таких показателей, как инфляция, валютный курс, состояние денежной массы (уровень монетизации и процент инкассации наличных денег), динамика демографических показателей (численности занятых, потребителей услуг социальной сферы), прогноз уровня мировых и внутрироссийских цен и объемов экспортируемой продукции.
В результате реализации программ предполагается достичь следующих результатов:
- обеспечения устойчивого экономического роста на основе структурной перестройки и диверсификации экономики, привлечения инвестиционных и научно - технологических ресурсов;
- сохранения уровня продуктивной занятости экономически активного населения;
- устранения диспропорций в территориальном развитии, размещении производительных сил;
- увеличения доходов жителей области и потребления материальных, социальных и культурных благ;
- формирования благоприятного социального климата и устойчивой социальной среды, предотвращения социальных конфликтов;
- создания условий для развития образовательного и культурного потенциала жителей области;
- решения жилищной проблемы, роста эффективности работы жилищно - коммунального хозяйства;
- повышения эффективности деятельности государственного и местного управления, государственного регулирования и стимулирования социально - экономического развития.
Прогноз социально - экономического развития, разрабатываемый в области на год и на среднесрочную перспективу, предусматривает несколько сценариев развития.
Прогноз консолидированного бюджета Калужской области
на 2001-2004 годы
(тыс. руб.)
----------------------------------T--------T--------T--------T--------¬
¦ ДОХОДЫ ¦2001 год¦2002 год¦2003 год¦2004 год¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦1. Налог на прибыль (доход) с ¦ 655238¦ 786044¦ 833181¦ 874889¦
¦предприятий и организаций ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦2. Налог на доходы физических лиц¦ 716881¦ 735394¦ 845703¦ 934500¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦3. Налог на добавленную стоимость¦ 0¦ 0¦ 0¦ 0¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦4. Акцизы по подакцизным товарам ¦ 336399¦ 368532¦ 423811¦ 457716¦
¦(продукции) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦5. Налоги на совокупный доход ¦ 71708¦ 74009¦ 79388¦ 82165¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦6. Налоги на имущество ¦ 308939¦ 314310¦ 329877¦ 336475¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦7. Платежи за пользование ¦ 113767¦ 118913¦ 123219¦ 127100¦
¦природными ресурсами ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦8. Прочие налоги, пошлины и сборы¦ 123187¦ 134203¦ 156528¦ 169369¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦в том числе: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦местные налоги и сборы ¦ 55093¦ 49858¦ 52849¦ 56019¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦госпошлина ¦ 10406¦ 10612¦ 11334¦ 11600¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦сбор на нужды образовательных ¦ 55093¦ 61425¦ 78500¦ 86300¦
¦учреждений ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦9. Неналоговые доходы - всего ¦ 126561¦ 139675¦ 142403¦ 143659¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦в том числе: ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦доходы от государственной ¦ 67822¦ 77987¦ 78000¦ 78000¦
¦собственности или деятельности ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦прочие неналоговые доходы ¦ 58739¦ 61688¦ 64403¦ 65659¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦ИТОГО ДОХОДОВ: ¦ 2452680¦ 2671080¦ 2934110¦ 3125873¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Безвозмездные перечисления от ¦ 1192881¦ 1192881¦ 1192881¦ 1192881¦
¦бюджетов других уровней ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Безвозмездные перечисления от ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦государственных организаций ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦ВСЕГО ДОХОДОВ: ¦ 3645561¦ 3863961¦ 4126991¦ 4318754¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Доходы целевых бюджетных фондов ¦ 1102187¦ 1276500¦ 0¦ 0¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Территориальный дорожный фонд ¦ 1102187¦ 1276500¦ 0¦ 0¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Территориальный экологический ¦ 0¦ 0¦ 0¦ 0¦
¦фонд ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Целевой областной бюджетный фонд ¦ 0¦ 0¦ 0¦ 0¦
¦восстановления и охраны водных ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦объектов Калужской области ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦Территориальный фонд ¦ 0¦ 0¦ 0¦ 0¦
¦воспроизводства минерально - ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦сырьевой базы Калужской области ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------------------+--------+--------+--------+--------+
¦ВСЕГО доходов с целевыми ¦ 4747748¦ 5140461¦ 4126991¦ 4318754¦
¦бюджетными фондами ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
L---------------------------------+--------+--------+--------+---------
Будет продолжена практика доведения до широкой общественности путем опубликования в средствах массовой информации прогнозов развития области и Законов о бюджете.
Приоритеты и ближайшие шаги реформирования
Бюджетный процесс в области должен строиться на единой бюджетной политике, усилении контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств, внедрением современных финансовых технологий, исполнением бюджета через казначейскую систему.
При формировании прогноза доходной базы областного бюджета на планируемый бюджетный год основой являются показатели социально - экономического развития каждого муниципалитета. Кроме того, так как одним из основных доходных источников являются акцизы, расчет поступления акцизов производится по наиболее крупным производителям подакцизной продукции. Для повышения качества бюджетного планирования необходима разработка методики расчета и некоторых других налоговых поступлений от организаций отраслей, являющихся основными в структуре доходов бюджета области.
Для достижения высокой точности прогноза предполагается:
- совершенствование методологии прогнозирования (применение трендовых моделей с учетом влияния сезонных факторов),
- разработка сценарных условий развития Калужской области на основе сценарных условий развития Российской Федерации,
- сочетания макро- и микроэкономических подходов к прогнозированию (внедрение системы соглашений об информационном обмене с крупнейшими предприятиями - налогоплательщиками, внедрение системы финансового мониторинга их деятельности),
- повышение качества прогнозирования на уровне муниципальных образований.
Формирование расходной части бюджета должно производиться исходя из реальных возможностей бюджета.
Необходимо стремиться к сокращению количества принимаемых поправок к утвержденным бюджетам и вносить их только по необходимости, это усилит дисциплинированность органов исполнительной власти области, отвечающих за правильность прогнозирования доходной базы и расчета потребностей в бюджетном финансировании по отраслям.
Необходимо обеспечить снижение относительных размеров отклонений фактических параметров бюджета от запланированных. Для повышения точности показателей бюджета нужно провести инвентаризацию всех федеральных, региональных и местных нормативно - правовых актов, с целью составления полного перечня скрытых льгот, субсидий и дотаций, а также оценить уровень расходов на их финансирование и потери бюджета от их предоставления. В качестве первоочередных мер необходимо проанализировать, затем упорядочить систему льгот (областных и муниципальных) и условия их предоставления.
Представляется целесообразным перевести в денежную форму выражения (компенсации) льготы:
- по оплате жилищно - коммунальных, транспортных и иных услуг, предоставляемые по профессиональному признаку (сотрудники милиции, налоговой полиции, работники судов и т.д.);
- по оплате транспортных услуг всем категориям граждан, имеющих право на них.
Вместе с тем, следует отметить, что далеко не все натуральные льготы можно перевести в денежную форму. Некоторые из них предпочтительнее по-прежнему предоставлять в натуральной форме, так как:
- компенсация может быть использована не по прямому назначению (в связи с низким уровнем заработной платы, пенсии);
- в силу объективных причин (возраста, ограничения в трудоспособности, болезни и т.д.) гражданин не имеет возможности обеспечить свою жизнедеятельность.
В Калужской области назначение и выплата ежемесячного пособия на ребенка с 1 января 2001 года осуществляется с учетом среднедушевого дохода семьи. Право на получение указанного пособия имеют семьи с детьми, среднедушевой доход в которых не превышает установленной в области величины прожиточного минимума на душу населения, действующей на момент обращения за назначением пособия.
Целесообразно ввести практику мониторинга эффективности принятия нормативных актов об утверждении бюджета и введения налогов на основе индикативных оценок. Такой мониторинг позволит контролировать качество нормотворческой деятельности в сфере бюджетно - налогового процесса в муниципальных образованиях, обеспечит своевременность оказания им методической помощи.
Правовой контроль качества нормотворческой деятельности осуществляется в соответствии с п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, п. 6 ст. 8, п. 2 ст. 21, ст. 22, 26, 27, 28, 29 Федерального закона Российской Федерации "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", требованиями Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации. Согласно вышеуказанным актам нормативные акты субъекта Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам.
На областном уровне контроль осуществляется в соответствии с Уставом Калужской области, которым закреплено верховенство закона Калужской области перед другими нормативными актами органов государственной власти области и органов местного самоуправления.
Порядок принятия или изменения, дополнения нормативных актов определяется Законом Калужской области от 25.07.95 № 12 "О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области" (в редакции от 20.05.99 № 17-ОЗ).
В соответствии с федеральным законодательством принятие бюджета и введение налогов субъектом может осуществляться только путем принятия закона субъекта Российской Федерации, таким образом, закон Калужской области является инструментом в решении экономических, финансовых, социальных и других задач органов государственной власти области.
3.1.2. Система текущего исполнения бюджетов
Цели и ориентиры реформирования
Общий подход к реформированию системы региональных финансов на уровне исполнения бюджета предполагает решение вопроса о переходе от банковской к казначейской системе исполнения.
Необходимо отметить, что единой универсальной модели перехода на казначейскую систему исполнения бюджета не существует. Она разрабатывается с учетом индивидуальных особенностей и потребностей региона и возможности обслуживания областным казначейством муниципальных бюджетов.
В области принято решение о создании собственного казначейства в составе департамента финансов и бюджета Калужской области, что позволит:
- осуществлять казначейское исполнение бюджетов в области без увеличения численности финансовых служб (за счет имеющихся вакансий);
- получать ежедневную оперативную, достоверную и полную информацию и бухгалтерскую отчетность об исполнении бюджетов, отчеты об исполнении смет расходов по каждому распорядителю и получателю бюджетных средств, объеме заключенных получателями договоров и их выполнении в разрезе поставщиков, ценах и номенклатуре товаров (работ, услуг), закупаемых для государственных нужд, о состоянии кредиторской задолженности;
- выявлять по результатам регистрации договоров разброс цен на однотипные товары (работы, услуги);
- использовать возможность оперативного управления ресурсами за счет временно свободных средств на лицевых счетах получателей бюджетных средств;
- осуществлять предварительный и текущий контроль за использованием бюджетных средств в автоматическом режиме.
Приоритеты и ближайшие шаги реформирования
Предпринимаемые органами исполнительной власти области шаги в направлении перехода на казначейскую систему исполнения бюджета в полной мере отвечают задачам реформирования системы региональных финансов.
На первом этапе реформирования приоритетными направлениями работ являлись:
- оценка стоимостных затрат на создание казначейства (техническое обеспечение, обучение персонала и т.п.);
- определение этапов перехода на казначейскую систему исполнения бюджета, порядка его реализации и сроков исполнения;
- проведение согласования со всеми участниками бюджетного процесса, которых тем или иным образом затронет внедрение казначейской системы исполнения бюджета;
- нормативная правовая регламентация всех вопросов, связанных с созданием казначейства;
- введение единой схемы документооборота.
На втором этапе:
- в основном сформирована нормативно - правовая база по составлению и исполнению бюджета с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации;
- создана система органов казначейского исполнения бюджета;
- внедрена автоматизированная система управления бюджетным процессом;
- введены графики ежедневного планирования финансирования расходов с составлением отчетов;
- реализованы основные элементы предварительного и текущего контроля за расходами бюджетополучателей.
В результате завершения работы на втором этапе:
- внедряется автоматизированная система управления бюджетным процессом с подключением к ней всех его участников;
- открываются лицевые счета получателей бюджетных средств с одновременным закрытием бюджетных счетов и счетов бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности;
- вводится система полного предварительного контроля за использованием бюджетных средств.
В 2002 году необходимо обеспечить финансирование всех организаций - бюджетополучателей области через казначейство.
3.1.3. Система отчетности и контроля исполнения бюджетов
Цели и ориентиры реформирования
Одной из целей совершенствования системы региональных финансов является создание возможностей для преобразования существующей отчетности по исполнению бюджетов в отчетность, составленную по международным стандартам.
Трансформация отчетности должна, в первую очередь, обеспечить прозрачность и сопоставимость деятельности по управлению региональными финансами для анализа всеми заинтересованными лицами, в том числе и потенциальными кредиторами. Кроме того, реализация этой задачи обеспечивает новые возможности в области управления региональными финансами. В частности, международные стандарты отчетности предусматривают ведение единого баланса активов и пассивов по принципу двойной записи. Наличие подобной отчетной информации необходимо для формирования и реализации согласованной политики управления государственным имуществом, с одной стороны, и государственными долговыми обязательствами, с другой.
В соответствии с нормативной моделью организации системы контроля исполнения бюджета одной из важных составных частей этой системы должен являться набор аналитических индикаторов, применение которых направлено на получение объективной оценки качества принимаемых решений в бюджетной области, а также на описание полной картины текущего состояния системы региональных финансов.
Приоритеты и ближайшие шаги реформирования
Для того, чтобы финансовый орган исполнительной власти области имел возможность формировать отчетность в стандартах, максимально приближенных к международным, необходима длительная подготовительная работа. Персонал должен изучить и проанализировать положения международных стандартов учета.
Будет проведена значительная работа по организации управленческого учета в исполнительных органах с целью сбора и обработки достоверной информации о состоянии сектора государственного управления (данные о неденежных расчетах, движение обязательств, движение товарно - материальных ценностей). Будут определены на местах специалисты, в обязанности которых войдет организация учета по международным стандартам. Данные мероприятия позволят до изменения существующей системы бюджетной отчетности вести альтернативный учет с применением международных стандартов.
Для повышения качества анализа исполнения бюджета необходимо разработать систему индикаторов, позволяющую отслеживать динамику показателей исполнения бюджета и действенность принимаемых решений в области бюджетных правоотношений.
3.2. Система межбюджетных отношений
Цели и ориентиры реформирования
Одним из направлений бюджетной политики Калужской области является совершенствование межбюджетных отношений, методологии бюджетного выравнивания с законодательным закреплением ее основных положений на среднесрочную перспективу. Прежде всего, должны быть разграничены полномочия между федеральным центром и субъектом Российской Федерации. Для этого должен быть составлен реестр "федеральных мандатов", проведена оценка расходов областного и местных бюджетов по каждому из них и предъявлены соответствующие требования по возмещению этих расходов федеральным бюджетом.
Расходные и доходные полномочия бюджетов любого уровня должны быть четко закреплены. Финансирование расходов должно осуществляться у источника их возникновения в виде субвенций бюджету нижестоящего уровня.
Необходимо продолжить практику формирования расчетных показателей бюджета на базе основных параметров прогноза социально - экономического развития по каждому муниципальному образованию области, что позволит объективно оценивать степень использования экономического потенциала области, уровень доходов, финансовую базу местных органов власти, тем самым осуществить увязку областного и местных бюджетов, выявить наиболее острые социально - экономические проблемы региона.
Решение вопросов в сфере совершенствования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями области тормозится тем, что до сих пор на федеральном уровне не приняты государственные минимальные социальные стандарты и ряд законов, которые позволили бы стабилизировать бюджетный процесс.
Не дожидаясь решения этих вопросов на федеральном уровне, в области будет продолжена практика формирования бюджета в соответствии с Законом Калужской области "О временных минимальных социальных нормах муниципальных образований Калужской области" с учетом условий предстоящего финансового года. Закон охватывает важнейшие показатели обеспеченности каждого жителя муниципального образования минимально необходимыми социально - бытовыми, социально - культурными и другими услугами в денежном выражении.
Основным принципом оказания финансовой помощи муниципальным образованиям из областного бюджета является выравнивание душевого бюджетного дохода по всем муниципальным образованиям. Эта методика даст возможность более объективно, с единым подходом сформировать Фонд финансовой поддержки муниципальных образований.
Методика межбюджетного регулирования и определения объемов финансовой помощи муниципальным образованиям из областного бюджета основывается на математической формуле, построенной таким образом, чтобы выравнивать уровень бюджетной обеспеченности населения муниципальных образований социально - необходимыми услугами и стимулировать рост налогового потенциала территории. В настоящее время обеспечивается законодательное закрепление этой формулы.
В основу расчета данной методики по доходам положены показатели социально - экономического развития муниципальных образований, предполагаемое изменение федерального налогового и бюджетного законодательства и отчетные данные о собственных доходах бюджетов муниципальных образований. В основу расчета объемов расходов муниципальных образований положен Закон Калужской области "О временных минимальных социальных нормах муниципальных образований".
Субсидии и субвенции из областного бюджета на финансирование инвестиционных проектов должны предоставляться с 2002 года в соответствии с законодательно закрепленными критериями.
Приоритеты и ближайшие шаги реформирования
Одним из направлений бюджетной политики Калужской области является совершенствование межбюджетных отношений.
Муниципальные образования должны иметь действенные стимулы к увеличению собственных доходов своих бюджетов, к финансовому обеспечению собственных потребностей, к более рациональному и ответственному использованию бюджетных средств.
Для решения этой задачи необходимо реформирование двух основополагающих направлений межбюджетных отношений - разграничение расходных полномочий и доходных источников (налоговых полномочий).
Основными направлениями в этой области являются:
- усиление заинтересованности органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и всего контингента регулирующих доходов;
- взаимная ответственность между звеньями бюджетной системы за соблюдение органами власти всех уровней обязательств по межбюджетным отношениям;
- применение в бюджетном регулировании единой для всех муниципальных образований методологии и критериев;
- привлечение внебюджетных источников финансирования бюджетных учреждений;
- сокращение количества бюджетополучателей и численности работников бюджетной сферы и аппарата управления.
Реализация этих принципов как в политике доходов, так и в политике расходов, должна быть достигнута при законодательно установленной ответственности каждого уровня власти за результаты исполнения закрепленных функций.
Формирование перечня строек и объектов, на которые выделяются субсидии и субвенции из областного бюджета, осуществляется на основе утвержденного Правительством области порядка.
3.3. Налоговая база
Цели и ориентиры реформирования
Реформирование налоговой базы будет осуществляться в следующих основных направлениях:
- совершенствование системы региональных и местных налогов, налоговых льгот;
- повышение собираемости налоговых платежей;
- развитие организационных форм поддержки предприятий и организаций;
- улучшение взаимодействия с региональными монополиями.
Платежи в бюджет должны осуществляться вовремя и "живыми" деньгами. В идеале недоимки не должно существовать вообще, за исключением случаев, связанных с проведением процедур банкротства или кратковременного ухудшения финансового состояния отдельных организаций. С целью сокращения недоимки будут заключены соответствующие соглашения с налоговыми органами, органами налоговой полиции. Нужно обеспечить в 2002 году сокращение недоимки по региональным и местным налогам на 5-10 процентов. В отношении должников по платежам в бюджет в обязательном порядке должна применяться процедура банкротства в соответствии с требованиями федерального законодательства.
Можно выделить следующие организационные формы поддержки предприятий и организаций:
1. Оптимизация структуры промышленности посредством формирования устойчивых технологических связей, создание интегрированных корпоративных структур (в приборостроении, легкой промышленности).
2. Селективная поддержка технологически сопряженных производств (автомобильной отрасли, приборостроения), способных стать "точками роста" отраслевого промышленного комплекса.
3. Содействие в технологическом прорыве, способствующем обновлению ассортимента.
4. Более широкое использование продукции местной промышленности в системе обеспечения областного заказа.
5. Стимулирование размещения на промышленных предприятиях государственных заказов, защита интересов местных товаропроизводителей и расширение их связей на международном, федеральном и региональном рынках товаров и услуг.
6. Обеспечение приоритетов регионального рынка в деятельности хозяйствующих субъектов области.
7. Согласование интересов региональных властей и субъектов хозяйствования (руководителей промышленных предприятий всех форм собственности, банкиров, финансистов, профсоюзов и др.).
8. Содействие региональному представительству ФГУП "Рособоронэкспорт" в увеличении объемов заключенных им контрактов.
9. Участие в решении проблем, связанных с возвращением долгов за выполненный государственный оборонный заказ, и содействие пополнению оборотных средств предприятиям оборонно - промышленного комплекса.
В части улучшения взаимодействия с региональными монополиями предстоит осуществить реформирование государственных предприятий коммунальных электрических и тепловых сетей с целью погашения долгов области и муниципальных образований за потребленные энергоносители.
Приоритеты и ближайшие шаги реформирования
В соответствии с областными законами "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Калужской области" и "О порядке предоставления льгот по региональным налогам и сборам" предложения по льготному налогообложению будут вноситься на рассмотрение Законодательного Собрания области в форме проекта закона о льготах в составе Бюджетного послания Губернатора области на очередной финансовый год. Проект закона будет сопровождаться обоснованием необходимости предоставления льгот, указанием суммы выпадающих доходов областного бюджета. В соответствии с законодательно установленным порядком осуществляется и будет продолжена работа по проведению налоговой политики в области.
Приоритетным направлением является разработка и законодательное утверждение методики определения потерь бюджета от предоставления льгот, оценки ожидаемого эффекта от их предоставления. Ее планируется использовать при прогнозировании бюджета на 2003 год.
Планируется разработать процедуру централизованной выдачи лицензий на все виды деятельности в соответствии с действующим законодательством.
3.4. Тарифная политика
Цели и ориентиры реформирования
Основной целью ценовой политики в Калужской области является создание условий для оздоровления и нормального развития экономики при обеспечении оптимального соотношения изменения цен (тарифов) и доходов населения. Для этого необходимо решить следующие задачи:
- достижение сбалансированности соотношения уровней цен (тарифов) на услуги, оказываемые населению и юридическим лицам;
- снижение нагрузки на финансы предприятий, оказывающих услуги, тарифы на которые регулируются, за счет увеличения доли финансирования из бюджетов всех уровней предоставления льгот потребителям этих услуг;
- постепенная ликвидация перекрестного субсидирования населения юридическими лицами при оказании регулируемых услуг, что в конечном итоге приведет к оздоровлению финансов предприятий сферы естественных монополий и снижению необоснованных затрат, включаемых в себестоимость продукции;
- обеспечение поэтапного контроля за изменением цен на основные отечественные потребительские товары, в первую очередь местного производства, с целью недопущения опережающего роста цен по сравнению с темпами роста доходов населения области.
Приоритеты и ближайшие шаги реформирования
Важной задачей является проведение мероприятий, направленных на выравнивание нормативов оплаты населением жилищно - коммунальных услуг по всем муниципальным образованиям области. Недопустимо сохранение ситуаций, при которых происходит скрытое субсидирование населения отдельных районов с пониженным уровнем оплаты услуг жилищно - коммунального хозяйства за счет местного бюджета в ущерб другим интересам населения соответствующих муниципальных образований.
Работу по ликвидации перекрестного субсидирования целесообразно вести в первую очередь в отношении услуг с невысокими ценовыми характеристиками.
При условии изменения федерального законодательства возможно снятие существующих ценовых ограничений на некоторые виды товаров, работ, услуг. Возникшие негативные последствия этого решения должны быть сняты путем введения для незащищенных категорий населения компенсационного механизма за счет средств областного и муниципальных бюджетов.
Приоритеты и ближайшие шаги реформирования
- в области тарифов на услуги по перевозке пассажиров
общественным транспортом
В 2002 году Правительством Калужской области будет проводиться тарифная политика в отношении услуг общественного транспорта, включающая в себя увеличение тарифов в пригородном и городском сообщении на 30-50% при обеспечении сохранения выплат из областного бюджета на возмещение убытков от предоставления льгот различным категориям пассажиров. В дальнейшем предусматривается индексация регулируемых тарифов, исходя из складывающихся темпов инфляции.
В части тарифов на пригородные перевозки пассажиров железнодорожным транспортом необходимо произвести их повышение до уровня себестоимости с одновременным сокращением дотаций на возмещение убытков от перевозок с сохранением только выплаты сумм на возмещение потерь от предоставления льгот. В дальнейшем будет осуществляться постепенное доведение их уровня до реальной величины путем увеличения выплат из областного бюджета дополнительно по 50 млн. рублей в год.
В части тарифов на пассажирские перевозки автобусами в режиме "маршрутное такси" в целях предотвращения элементов недобросовестной конкуренции и, как следствие, монопольного повышения тарифов, с 2002 года будет введено государственное регулирование тарифов на эти услуги с индексацией их в последующие годы, исходя из складывающихся темпов изменения затрат.
- в области тарифов на водоснабжение и канализацию
В части тарифной политики в отношении услуг ГУП "Калугаоблводоканал" Правительство Калужской области частично сохранит в 2002-2003 годах перекрестное субсидирование, периодически пересматривая тарифы на услуги ГУП "Калугаоблводоканал", постепенно приближая тарифы для населения к их реальной стоимости и снижая тарифы для прочих потребителей. Полная ликвидация перекрестного субсидирования потребителей услуг на этой основе в соответствии со сроками Программы реформы жилищно - коммунального хозяйства на территории Калужской области будет осуществлена при переходе на единые тарифы для всех групп потребителей. При этом сохранятся только компенсации потерь от предоставления льгот и субсидий населению (в пределах 40 млн. рублей в год за счет средств областного бюджета).
- в области цен и тарифов
на жилищно - коммунальные услуги
В соответствии с Программой реформы жилищно - коммунального хозяйства на территории Калужской области и с учетом принятого постановления Правительства Калужской области от 20.11.2001 № 234 "О проекте закона Калужской области "О внесении изменений и дополнений в программу "Реформа жилищно - коммунального хозяйства на территории Калужской области" постепенно увеличится доля оплаты населением жилищно - коммунальных услуг при одновременной оптимизации и снижении удельных издержек жилищно - коммунальных организаций.
Будет введена плата за наем в домах государственного и муниципального жилищного фонда, а также плата за капитальный ремонт жилья, излишки жилой площади и второе жилье, повышена плата за коммунальные услуги при площади жилья, превышающей социальные нормативы. При введении новых и пересмотре действующих тарифов на жилищно - коммунальные услуги предусматривается проведение обязательной экспертизы затрат жилищно - коммунальных организаций.
- в области розничных цен на отдельные товары
народного потребления и продукцию
агропромышленного комплекса
В целях осуществления мер защиты наименее обеспеченных групп населения сохранится регулирование торговых надбавок на лекарственные средства и изделия медицинского назначения и продукты детского питания с периодическим анализом эффективности их применения.
Кроме того, в целях обеспечения контроля за темпами изменения цен и недопущения их необоснованного роста на основные потребительские товары предусматривается выделение средств, необходимых для создания резервного фонда продовольствия, достаточного для стабилизации розничных цен на основные продовольственные товары.
Планируется ежегодная разработка и утверждение областного государственного заказа продовольствия в объемах, удовлетворяющих первоочередные государственные нужды области и гарантирующих государственные закупки продовольственного сырья по ценам, не ниже гарантированных.
- в области регулируемых тарифов на платные услуги,
оказываемые населению и юридическим лицам
государственными органами, организациями и учреждениями
В целях обеспечения оптимального сочетания интересов производителей и потребителей услуг и социальной защиты наименее обеспеченных граждан будут приняты решения об изменении регулируемых тарифов на платные услуги только в результате изменения объективных условий их оказания:
- роста фактических затрат;
- изменения нормативно - правовой базы.
Изменение тарифов на платные услуги в свою очередь будут зависеть от изменения платежеспособности потребителей с сохранением льгот для наименее обеспеченных групп потребителей и бюджетных организаций.
3.5. Управление долгами
Цели и ориентиры реформирования
Долговая политика Калужской области в ближайшие два года будет характеризоваться деятельностью в следующих основных направлениях:
- организация учета текущих долговых обязательств;
- анализ долговой нагрузки;
- контроль за исполнением долговых обязательств.
Деятельность в сфере организации учета текущих долговых обязательств должна обеспечивать его полноту, единообразие, корректность и преемственность. Для этого необходимо ввести консолидированный учет долговых обязательств (включая просроченную кредиторскую задолженность) областного и местных бюджетов, внебюджетных фондов и государственных унитарных предприятий; проводить раздельный учет по каждому виду обязательств; установить единый порядок и форму учета, утвержденные Законодательным Собранием области.
Необходимо добиваться недопущения просроченных долговых обязательств всех видов или сокращения таковых, продолжить работу по ежегодному утверждению мероприятий по погашению кредиторской задолженности с закреплением приоритетных статей расходов, а также предусмотреть недопустимость секвестирования этих расходов.
Должна произойти переориентация целей привлечения заемных средств с решения текущих проблем на финансирование капитальных расходов и бюджетные инвестиции. Экономическая обоснованность и контроль за использованием заемных средств должны обеспечиваться наличием бизнес - планов проектов, под которые привлекаются заемные средства. Максимальный эффект может быть получен в результате законодательного закрепления норм рентабельности проектов, их общественной значимости и структуры рисков.
Важнейшим направлением деятельности по привлечению новых заемных средств является информационная прозрачность и независимость оценки кредитоспособности областного бюджета. Критериями в данном случае выступают доступность информации об областном и местных бюджетах, долговой нагрузке органов исполнительной власти, а также систематические оценки кредитоспособности органов исполнительной власти и отдельных долговых обязательств, присвоение и публикация соответствующих кредитных рейтингов.
Приоритеты и ближайшие шаги реформирования
В числе приоритетных направлений реформирования - совершенствование организации учета и анализа всех долговых обязательств Калужской области с учетом обязательств муниципальных бюджетов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В числе приоритетных выделяется также задача оценки кредитоспособности и присвоения кредитных рейтингов области и муниципальным образованиям.
В части учета текущих долговых обязательств:
- разработка порядка и формы учета государственного и муниципального долга органов исполнительной власти области и муниципальных образований;
- переход к полному систематическому учету всех долговых обязательств в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В части перехода к анализу долговой нагрузки:
- применение метода дисконтирования для определения приведенной стоимости долга на основе ставки рефинансирования Центрального Банка, а также использование нескольких вариантов прогноза изменения рыночной ставки;
- составление консолидированного графика платежей по всем обязательствам.
Долговая политика в Калужской области будет регулироваться специальным законом.
3.6. Управление собственностью
Цели и ориентиры реформирования
Политика в отношении управления государственной собственностью включает деятельность по следующим основным направлениям:
а) учет активов области
Осуществляется посредством инвентаризации и ведения соответствующих баз данных. По информации, полученной в ходе инвентаризации, принимаются меры по повышению эффективности использования имущества за счет оптимизации его состава и перераспределения (продажа, передача в аренду, безвозмездное пользование, муниципальную собственность, передача с баланса на баланс специализированных госпредприятий, линий электропередачи, газопроводов и т.д.). В результате государственные организации будут освобождены от исполнения несвойственных им функций;
б) переход к рыночной оценке стоимости активов
Осуществление рыночной оценки стоимости активов за счет внутренних источников предприятий сдерживается нехваткой свободных финансовых средств. Вместе с тем при совершении сделок с государственным имуществом обязательным и непременным условием является рыночная оценка объекта сделки.
Основным направлением в этой сфере станет переход к международным стандартам бухгалтерского учета, основанным на рыночной стоимости активов;
в) управление долями участия государства в коммерческих организациях
Усиление роли государства в акционерных обществах с государственным участием осуществляется через институт представительства государства - участие в собраниях акционеров, советов директоров с целью:
- поиска потенциального инвестора и, следовательно, обеспечения роста курсовой стоимости акции;
- сохранения контроля над предприятиями, и, в отдельных случаях, увеличения доли участия государства в уставных капиталах хозяйствующих субъектов;
- осуществления институциональных преобразований в экономике (реструктуризация предприятий, создание вертикально интегрированных структур технологически замкнутых производств);
г) развитие системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество
Сдерживающими факторами развития системы государственной регистрации прав являются: громоздкость данной процедуры, отсутствие свободных финансовых ресурсов у предприятий, медленные темпы массовой регистрации прав на недвижимое имущество. При совершении сделок (передача в аренду, залог, продажа, подтверждение имущественных прав на вновь создаваемые объекты недвижимости) регистрация прав будет производиться в обязательном порядке;
д) ведение баланса активов и пассивов области.
Приоритеты и ближайшие шаги реформирования
В качестве первоочередных мер в сфере управления государственной собственностью необходимо выделить следующие:
- обеспечение сводного аналитического учета всех форм и видов государственного имущества;
- разработку концепции управления госсобственностью;
- оценку экономического потенциала государственного имущества;
- разработку и внедрение методики оценки финансового состояния и эффективности деятельности государственных и муниципальных предприятий.
3.7. Система критериев в отношении расходования
бюджетных средств и предоставления информации
о региональных финансах. Управление расходами
Цели и ориентиры реформирования
Важным направлением деятельности являются законодательное закрепление перечня сфер деятельности, для развития которых органами исполнительной власти могут использоваться бюджетные средства и бюджетные гарантии, регламентирование процедуры контроля за целевым использованием средств, утверждение приоритетов расходования бюджетных средств в виде отдельного приложения к закону об областном бюджете на очередной финансовый год.
В Перечень приоритетных статей должны входить:
- оплата труда;
- начисления на оплату труда (единый социальный налог (взнос), включая тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний);
- приобретение предметов снабжения и расходных материалов в части: медикаментов, перевязочных средств и прочих лечебных расходов, продуктов питания, комплектования книжных фондов;
- оплата коммунальных услуг в части: оплаты потребления газа, котельно - печного топлива, электрической энергии;
- прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг в части: бесплатного зубного и ушного протезирования, санаторно - курортных путевок инвалидам, средств бюджета на обязательное медицинское страхование неработающего населения, перечисленные фонду обязательного медицинского страхования;
- трансферты населению.
Расходование средств по остальным статьям должно осуществляться равномерно, с отклонениями не более 10-15 процентов от приоритетных.
Расходная часть областного бюджета должна стать инструментом достижения важнейших социальных целей. Для этого необходимо увеличить долю социальных расходов - в первую очередь, на реализацию государственных социальных гарантий в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения, продолжить практику предоставления адресной социальной помощи - выплату льгот и компенсаций социально - незащищенным категориям населения, государственных пособий гражданам, имеющим детей.
Будет продолжена работа по инвентаризации и оценке эффективности расходов и обязательств областного бюджета.
Осуществление расходов на оплату бюджетными организациями потребляемых топливно - энергетических ресурсов должно быть жестко увязано с тарифной политикой государства в этой сфере. Для оптимизации расходов областного бюджета закупки топлива для нужд бюджетных учреждений области будут осуществляться в централизованном порядке.
Продолжится практика не принятия в течение финансового года решений, приводящих к увеличению расходов без соответствующих источников финансирования.
Предусматривается рост расходов по государственному областному заказу, что позволит увеличить объемы производства, расширить налогооблагаемую базу бюджета, обеспечить дополнительные налоговые поступления.
Отбор строек и объектов для областных государственных нужд, намеченных к реализации с участием бюджетных инвестиций, осуществляется на основе приоритетов и критериев, определяемых ежегодно постановлением Правительства области о разработке прогноза социально - экономического развития Калужской области и проекта закона об областном бюджете Калужской области на очередной финансовый год.
Отбор коммерческих проектов для оказания различных форм государственной поддержки, а также проектов нового строительства объектов социальной сферы, осуществляется на заседаниях коллегиального консультативно - совещательного органа - инвестиционного совета при Губернаторе Калужской области при их публичном представлении с обоснованием их экономической значимости и общественной полезности в соответствии с "Положением о публичной защите инвестиционных проектов и проектов областных целевых программ" (утвержденным постановлением Губернатора области от 16.10.2001 г. № 636).
Процедура государственного и муниципального заказа
Процедуры государственного областного заказа определены в "Положении об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд".
В качестве осуществления методического руководства в адрес государственных заказчиков области разработаны и направлены следующие документы:
- методические рекомендации для государственных заказчиков, осуществляющих закупки продукции для государственных нужд с применением способа запроса котировок цен на товары, работы и услуги,
- методические рекомендации для государственных заказчиков, осуществляющих закупки продукции для государственных нужд путем проведения закрытых торгов и размещения заказа у единственного поставщика,
- форма журнала регистрации поставщиков, получивших комплект конкурсной документации,
- форма протокола заседания конкурсной комиссии по вскрытию конвертов с конкурсными заявками,
- форма журнала регистрации конкурсных заявок,
- форма протокола заседания конкурсной комиссии по оценке конкурсных заявок,
- регламент открытых торгов с предквалификацией.
В существующих нормативно - правовых актах федерального уровня отсутствует норма обязательности осуществления закупок товаров, работ и услуг на муниципальном уровне на конкурсной основе. Вместе с тем, пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 08.04.97 г. № 305 предлагается проводить торги (конкурсы) на размещение заказа на закупку продукции для муниципальных нужд в порядке, утвержденном Указом.
Приоритеты и ближайшие шаги реформирования
На территории области с 1997 года действует конкурсная система закупок для государственных нужд области. Во всех департаментах области организованы конкурсные комиссии по проведению торгов (конкурсов) по размещению государственного заказа на закупку и поставку продукции для государственных нужд.
В целях совершенствования закупок в области разработан проект закона "О закупках и поставках продукции для государственных нужд Калужской области".
В целях предотвращения нарушений порядка согласования размещения заказов у единственного поставщика и при проведении закрытых торгов будут приняты меры по существенному снижению количества указанных закупок и усилению контроля за реализаций системы конкурсного размещения заказов.
В ближайшее время планируется:
- введение порядка согласования размещения у единственного источника (поставщика) заказов на поставку товаров (работ и услуг) для государственных нужд и проведение закрытых торгов;
- разработка методических рекомендаций по проведению конкурсов на размещение заказов на поставку продукции для государственных нужд с участием субъектов малого предпринимательства;
- подготовка рекомендаций о порядке организации и проведения государственными заказчиками объединенных конкурсов на размещение заказов на поставку однотипных видов продукции с целью повышения эффективности конкурсов за счет увеличения объемов закупок, стимулирования поставщиков к снижению цен за единицу продукции;
- разработка методических рекомендаций по осуществлению контроля за проведением конкурсов.
С 1998 года ведется подготовка кадров для обеспечения конкурсной системы размещения заказов на поставки товаров (работ и услуг) для государственных нужд в Институте государственных закупок Высшей школы экономики. Сейчас в каждой конкурсной комиссии государственного заказчика работают специалисты, прошедшие такую переподготовку. В 2002 году планируется обучить еще 9 человек.
Адресная система распределения социальной помощи
Осуществить реформы жилищно - коммунального хозяйства сопровождается не только ростом доли оплаты населения за жилищно - коммунальные услуги, но и экономическим оздоровлением отрасли на основе снижения издержек производства, развития конкурсной среды и, соответственно, уменьшением тарифов при создании условий проживания, отвечающих новым стандартам качества предоставляемых услуг. В этих условиях социальная защита малоимущих слоев населения должна быть реализована через программу жилищных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в зависимости от прожиточного минимума и совокупного дохода семьи, выплачиваемых органами местного самоуправления или уполномоченными службами жилищных субсидий.
В целях сокращения бюджетных расходов необходимо разработать методику, обеспечивающую обоснованность, прозрачность и сопоставимость себестоимости перевозок пассажиров всеми видами транспорта. Расходы на организацию пассажирских перевозок в 2002 году будут определены с учетом финансирования льгот, предоставляемых населению по федеральным законам "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", а также по профессиональному признаку, из федерального бюджета.
3.8. Аудит
Основной целью реформирования является разработка и использование методики государственного и муниципального финансового контроля с применением методов и способов проведения проверок, используемых в аудиторской практике.
Приоритеты и ближайшие шаги реформирования
- разработка в 2002 году методики государственного и муниципального финансового контроля;
- разработка и принятие в 2002-2003 годах областных законов, закрепляющих обязательность систематического аудита бухгалтерской отчетности об исполнении регионального и муниципальных бюджетов, требования о публикации аудиторских заключений по проверке этих отчетов в средствах массовой информации;
- внедрение в течение 2003 года методики внутреннего аудита в работе Контрольно - ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации на территории Калужской области, органов финансового контроля в муниципальных образованиях;
- повышение квалификации сотрудников контрольных органов исполнительной власти области и муниципальных образований.
3.9. Развитие информационной инфраструктуры финансовой
системы
Цели и ориентиры реформирования
Значительные объемы исходной и формируемой информации в финансовой сфере обусловливают необходимость повсеместного и комплексного использования современных информационных технологий и развития средств телекоммуникаций.
Высокая оперативность и достоверность сведений о ходе бюджетного процесса может быть достигнута при высоком уровне информатизации финансовых органов (соответствующие технические средства, локальные сети, прикладное программное обеспечение) и надежно функционирующей телекоммуникационной сети с интеграцией услуг.
Качественная эксплуатация технических и программных средств требует наличия в финансовых органах муниципальных образований квалифицированных специалистов, а также внедрения системы централизованного управления ресурсами сети и сопровождения прикладного программного обеспечения.
Приоритеты и ближайшие шаги реформирования
Динамично развивающаяся социально - политическая и финансово - экономическая ситуация требует от органов исполнительной власти области и местного самоуправления осуществления повседневной деятельности по оперативному анализу складывающейся ситуации в финансовой сфере, принятию необходимых решений, доведению их до исполнителей, контролю полноты, точности и своевременности их исполнения.
В этой связи представляется необходимым осуществить следующие мероприятия:
- развитие средств телекоммуникаций;
- модернизация и развитие парка технических средств обработки информации в департаменте финансов и бюджета области (персональные компьютеры, серверное оборудование, локальные вычислительные сети, гарантированное электропитание);
- внедрение передовых технологий работы с удаленными пользователями, позволяющих решать вопросы управления техническими средствами и сопровождения программного обеспечения из единого центра;
- внедрение системных и прикладных программных средств поддержки функционирования финансовых органов, предполагающих создание единого информационного пространства, оперативность получения необходимых сведений для формирования, исполнения и контроля за исполнением областного и местных бюджетов, автоматическую консолидацию данных;
- подготовку (повышение квалификации) специалистов финансовых органов области, обеспечивающих внедрение и сопровождение программно - технических средств;
- создание корпоративной информационной системы организационного управления финансовой сферой в соответствии с заданными руководством технологиями, правилами и стратегией управления.
Работы по развитию информационной инфраструктуры финансовой системы области можно условно разделить на два основных направления.
Первое направление - работы, которые требуют значительных финансовых и трудовых затрат, но могут быть реально завершены в ближайшее время. Эти работы связаны с использованием информационно - коммуникационных технологий непосредственно в финансовых органах и направлены на информатизацию их текущей деятельности по формированию бюджета и контролю за его исполнением.
Второе направление - рассчитанные на длительный период работы по поэтапному созданию и развитию на базе использования современных информационно - коммуникационных технологий комплекса информационных ресурсов органов исполнительной власти Калужской области, позволяющих обоснованно планировать источники получения и возможный уровень бюджетных доходов, а также оценивать и планировать необходимый уровень бюджетных расходов. Это работы стратегического плана, направленные на обеспечение возможности оптимизации бюджетного планирования.
К работам первого направления можно отнести мероприятия по поэтапному созданию и вводу в эксплуатацию автоматизированной системы управления бюджетным процессом Калужской области при казначейской системе исполнения.
В финансовом отделе каждого района области имеется автоматизированное рабочее место с необходимым программным обеспечением, подключенное к региональному сегменту сети. В 2002 году планируется выполнить работы по вводу в эксплуатацию и подключению к сети Интернет рабочих мест в финансовых подразделениях администраций всех муниципальных образований и, тем самым, завершить работу по созданию автоматизированной системы.
Внедрение системы управления бюджетным процессом Калужской области при казначейской системе исполнения автоматизирует целый ряд формальных процедур формирования бюджета, обеспечивает возможность тщательного оперативного контроля исполнения бюджета.
Автоматизированная система обеспечивает прозрачность бюджетного процесса для контролирующих органов. В случае использования обобщенных объективных показателей исполнения бюджета из автоматизированной системы для публикации на сервере администрации области в сети Интернет или в средствах массовой информации обеспечивается прозрачность бюджетного процесса для населения и хозяйствующих субъектов.
К работам первого направления также можно отнести и достаточно просто реализуемые работы по использованию информационных и коммуникационных возможностей сети Интернет для проведения конкурсов по закупке товаров или услуг органами исполнительной власти области и местного самоуправления путем размещения необходимой информации на web-серверах соответствующих органов власти.
Использование сети Интернет в этих целях позволит значительно расширить круг возможных поставщиков товаров и услуг для государственного и муниципального заказов и тем самым создать условия для снижения затрат на приобретение необходимых товаров и услуг.
Второе направление работ по развитию информационной инфраструктуры финансовой системы включает в себя работы по созданию и развитию информационных ресурсов, определяющих потенциал формирования доходной части бюджета и бюджетные расходы, необходимые для выполнения основных социальных обязательств органов власти перед населением.
Информационные ресурсы, определяющие потенциал доходной части бюджета, - это комплекс регистров, кадастров и баз данных, включающих:
- регистр юридических лиц (определяющий круг налогоплательщиков), а также ведущиеся на его основе базы данных налоговых органов, органов по управлению имуществом, финансовому оздоровлению и др.;
- комплекс кадастров и регистров, определяющих ресурсный потенциал области (государственный регистр недвижимости, государственный земельный кадастр, государственный градостроительный кадастр, регистр научно - технических и технологических достижений, географическая информационная система "Экономические ресурсы и устойчивое развитие Калужской области", отображающая в электронном картографическом виде природные, трудовые, производственные и др. ресурсы области).
Информационные ресурсы, определяющие расходы, необходимые для выполнения основных социальных обязательств органов власти, - это комплекс регистров, баз данных и регулярных мониторингов, включающий:
- государственный регистр населения и ряд баз данных о различных группах населения, ведущихся на его основе органами социальной защиты, подразделениями пенсионного фонда, фонда обязательного медицинского страхования, органами здравоохранения, образования, службой занятости и др.;
- регистры образовательных и медицинских учреждений, учреждений культуры и т.п.;
- регулярные мониторинги уровня жизни населения (уровень зарплаты, других доходов, уровень цен и тарифов), состояния здоровья населения, окружающей среды, криминогенной ситуации, природных и техногенных катастроф и др.
4. РЕЗУЛЬТАТЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ
Мероприятия, проводимые в рамках реализации концепции реформирования, системы управления региональными финансами Калужской области, должны обеспечить достижение к 2003 году существенных результатов в повышении качества управления финансами области, ее имущественными активами и дать конкретный экономический эффект.
Перечень конкретных мероприятий и их
предполагаемые результаты
1. Принятие исчерпывающих мер по наиболее полной мобилизации поступлений доходов в бюджетную систему, в том числе за счет повышения собираемости налогов. Введение при формировании проектов бюджетов предусматривать по максимальной ставке всех рекомендованных федеральными законами налогов и сборов.
2. Разработка порядка предоставления льгот по федеральным регулируемым налогам и сборам, зачисляемым в бюджет Калужской области, при условии их максимального сокращения.
3. Обеспечение погашения задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы.
4. Принятие мер к прекращению любых форм зачетов по обязательствам физических лиц по уплате налогов в бюджет области в части регулирующих федеральных налогов, кроме не запрещенных федеральным законодательством.
5. В целях экономии бюджетных средств продолжение работы по уменьшению количества юридических лиц, содержание которых финансируется за счет средств бюджета Калужской области, и численности работников организаций бюджетной сферы с направлением высвобождающихся средств на выполнение обязательств бюджета Калужской области.
6. Обеспечение целевого использования средств федерального бюджета, предоставляемых Калужской области на безвозвратной и возвратной основах, установив жесткий контроль за прохождением всех финансовых ресурсов.
5. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ РЕФОРМЫ
Экономическая эффективность реформы системы региональных финансов Калужской области выразится:
- в сокращении недоимки по платежам в бюджет, а также задолженности по другим обязательным платежам в областной бюджет и бюджеты муниципальных образований области.
В среднем за ближайшие два года недоимка по региональным и местным налогам должна сократиться на 7-12 процентов. Проведение реструктуризации задолженности по региональным и местным налогам, списание безнадежной задолженности в областной и местные бюджеты должно обеспечить повышение уровня платежеспособности предприятий, их финансовое оздоровление, и на этой основе увеличение собственной доходной базы консолидированного бюджета Калужской области;
- в экономии бюджетных средств вследствие проведения конкурсов на исполнение областного и муниципального заказов.
Экономия бюджетных средств при размещении государственного заказа на конкурсной основе достигается в результате:
- создания конкуренции производителей и поставщиков, вынужденных снижать цены на свою продукцию, повышать ее качество, сокращать сроки поставок;
- вовлечения местных товаропроизводителей в сферу производства продукции для государственных нужд;
- проведения объединенных конкурсов на закупку однотипной продукции, что ведет к снижению цен;
- предъявления высоких требований к участникам конкурсов (отсутствие задолженности в бюджеты всех уровней, достаточные материальные ресурсы, высокая квалификация персонала, опыт, положительная репутация), а также серьезной предконтрактной подготовки, которые исключают ситуации, когда государственный заказчик может понести убытки вследствие недобросовестных действий или бездействия поставщика;
- исключения злоупотреблений отдельных должностных лиц, т.к. процедуры конкурса осуществляются открыто и гласно, а решения принимаются коллегиально;
- в поступлении дополнительных доходов бюджета области от приватизации областного и муниципального имущества.
В связи с завершением массовой приватизации поступление этих средств в областной бюджет мало. К продаже выставляются только излишние активы действующих предприятий. Вместе с тем, в связи с введением в действие нового Земельного кодекса, поступления средств от продажи земельных участков могут существенно возрасти.
С этой целью предусматривается:
- проведение работ по разграничению земель на уровни собственности (федеральная, областная, муниципальная);
- регистрация прав собственности на земли, подлежащие отнесению к областной и муниципальной собственности;
- утверждение цены продажи земельных участков собственникам расположенных на них зданий и сооружений.
